专家学者解读四中全会公报中的检察表述
中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于2014年10月20日至23日在北京举行。全会公报的内容多处涉及检察机关和检察工作,记者统计发现,公报中直接出现的“检察”一词有六处,其中“检察机关”三次、“检察院”一次、“检察权”一次、“检察官”一次,涉及检察工作的机构、职权、人员等主要领域,赋予检察机关在全面推进依法治国中非常重要的角色和地位,中央对检察工作的重视和期望前所未有。部分人大代表、政协委员和法学专家在解读这些“检察表述”时认为,全面推进依法治国,检察机关使命神圣、责任重大。
公报要求完善检察机关行使监督权的法律制度
四中全会公报在遵循宪法关于检察机关作为国家法律监督机关的原则立场上,对检察机关如何进一步加强法律监督工作提出了明确和具体的要求。公报指出,“加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督,完善人民监督员制度,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建表示,这项要求包含的内容上至宪法,中有检察院组织法,下到三大诉讼法。目前应当把精力放在检察院组织法的完善上,同时总结各地有关检察监督的地方性立法经验,为起草专门的“人民检察院监督法”作准备。
提起公益诉讼,公报赋予检察机关一项新的法律职能
公报提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。对此,汤维建解读说,四中全会的这项要求,为长期存有争论的检察机关应否提起公益诉讼的问题,给出了明确答案。检察机关所提起的公益诉讼,不仅包括民事公益诉讼,还包括行政公益诉讼,所以行政诉讼法的修改也应体现这一要求。汤维建建议检察机关确定若干省市作为试点区域,率先在民事诉讼中开展此项活动,然后积累经验,再向行政公益诉讼扩展。他认为,有检察机关作为发动公益诉讼的“火车头”,沉睡在民事诉讼法条上的公益诉讼制度便有望被激活,社会公益的保障将会有明显起色。
2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条首次建立了公益诉讼制度。中国社科院法学研究所研究员莫纪宏说,修改后民事诉讼法实施两年来证明,检察机关能够有效地承担公益诉讼提起人的法律角色,在公益诉讼的实践中发挥了很好的作用。公报明确检察机关提起公益诉讼具有两重意义:一是规范了公益诉讼的提起制度,避免了实践中可能产生的混乱;二是赋予了检察机关新的法律职能,丰富了检察机关法律角色的内涵,进一步凸显了检察机关在国家机构中的重要地位和独立性。他认为,要落实公报上述精神,首先需要修改民事诉讼法以及检察院组织法,明确检察机关提起公益诉讼的职能,为检察机关正确和有效地提起公益诉讼提供充分的法律依据。
探索设立跨行政区划的检察院,公报明确检察组织管理体制改革的重要任务
长期以来,司法地方化的根源是法院、检察院的人、财、物都是主要由地方党委政府决定,在这种体制下,法院、检察院很难摆脱地方的干预。全国人大代表、贵州民族大学图书馆馆长卢云辉认为,四中全会公报明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”,是我国司法改革的重大突破,对国家法律的统一、正确、高效实施具有重大意义。然而,在现有情况下,全面实施这项改革难度非常大,具体的细化举措还需要逐步在司法实践中汲取经验,推进这项改革获得预期效果。
莫纪宏说,根据我国人民代表大会制度的要求,人民检察院是按照行政区划设定的,除了少数专门检察院例外。要求设立跨行政区划的人民检察院,意味着要通过修改人民代表大会制度的组织设置原则来推进检察体制的改革,这是公报透露出来的大胆改革的信息。与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”相比,四中全会的要求向前迈出了一大步。当然,要设立跨行政区划的人民检察院必须要在修改宪法明文肯定可以跨行政区划设立人民检察院之后,才能依法有序推进人民检察院组织体制的有序改革。
公报进一步强调了人民检察院依法独立行使检察权
公报要求,“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”
莫纪宏认为,这些要求实际上是对我国现行宪法第131条规定的“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的具体落实,具有针对性和可操作性,付诸实施后能够对检察机关依法独立行使检察权起到很好的保障作用。
公报肯定了检察官职务的“职业化”
公报指出,“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。莫纪宏认为,这一要求有助于全面提高检察官的素质,大幅度地提升检察官的履职能力,促进人民检察院的各项工作再上一个新台阶。全国人大代表、江西省瑞昌市公安局肇陈派出所洪一警务室民警周俊军表示,实现检察官职务的“职业化”,要做好以下几项工作:一是增加检察系统人员编制,特别是确保基层检察院有充足的执法办案人员;二要提高检察官待遇,如果检察官的待遇与一般公务员等同,将很难留住人才;三要维护检察官的职业尊严,在全社会营造尊重检察官的氛围,让检察官有职业自豪感。
公报强调检察机关党组织的责任
党对国家的领导,有多种渠道和形式,其中党组织是党对国家领导的非常重要的渠道。公报指出,“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为。”
北京市人大代表、中国政法大学法学院副院长焦洪昌说,四中全会把遵守宪法法律具体的任务和责任落到党组织,抓住了要害。四中全会提出法治中国建设,具体在贯彻执行中会涉及方方面面,包括执法公信力、政府怎样监督公民守法等问题,在这些方面,人大、政协、政府、审判机关、检察机关本身,都要围绕四中全会的要求作出具体部署,以党组织为第一责任人,把依法治国的方略转化为本行业本部门的具体工作。至于怎样具体落实,就要看各党组织的具体认识和决策能力了。
推进以审判为中心的诉讼制度改革,对司法改革提出新要求
全会对检察机关在全面推进依法治国中的要求不少,还有些内容虽然没有落到字面上,但是暗含在字里行间。其中,“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,是对司法改革提出的新要求,同时也对检察工作提出了新要求。在全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞看来,这对现行的侦查、起诉、审判等程序及刑事证据规则都会产生重大影响,无疑是一场诉讼制度的革命。
甄贞说,我国2012年刑事诉讼法修改和刑事诉讼理论界的通说,都在一定程度上确立和认同了以庭审为中心、以审判为中心的诉讼模式。然而在司法实践中,由于各种原因,审判尚未成为真正意义上的诉讼中心,存在重视审前程序、卷宗审理和庭外调查,而庭审走过场、审者不判、外部干预、内部行政化等现象,公、检、法三机关强调配合多于制约和监督。
甄贞进一步阐释,推进以审判为中心的诉讼制度改革,就是要重新调整、定位检法之间、检警之间、控辩之间的关系,重新梳理、分离侦查、起诉、审判、辩护、监督等职能,通过改革实现由以侦查为中心、以审前程序为中心向以庭审为中心、以审判为中心的转变,确保有证举在庭上、有证质在庭上、有理辩在庭上,以客观、中立、公正的裁判向社会宣示法治,实现司法的公正和权威。