按日处罚只是走出了第一步

      李志青

　　新修订的《环境保护法》将于2015年1月1日开始实施，新增的“环保违法按日连续处罚”条款非常受关注。近期，为了落实这一法律条款的规定，环境保护部颁布《环境保护按日连续处罚暂行办法》（征求意见稿），向全社会征求有关“环保按日连续计罚”这一措施的建议。

　　事实上，如何对企业的违法排污进行有效处罚一直是环境保护工作的难点之一。根据以往的案例，大多数环保违法的处罚措施都力度不足，无法真正到位。具体的体现包括，一是处而不罚，也就是无法严格按照现有的法律法规对违法排污主体进行相应的有效处罚。例如，发出整改通知书或者对主要责任人约谈，但之后就没了下文。二是处而轻罚，例如，发现环境违法现象之后，仅仅按照现有规定的最低罚金标准进行处罚，有的甚至连金额较低的处罚最终也不了了之。三是罚而不停，也就是经过单次处罚后，排污主体照常继续违法排污，甚至提高违法排污的程度，对环境造成更大的破坏。

　　以上三者，无论是不罚、轻罚还是罚而不停，尽管其背后有着较为复杂的成因，但其后果却是相似的，那就是无法真正落实治污这一当下社会经济发展的紧迫需要，使得环境治理、改善环境质量以及建设生态文明都成为空中楼阁。

　　从源头上看，环保违法处罚不到位的实质是极大地放松了对排污主体的污染约束，从而改变了其成本函数，形成了违法成本低、守法成本高的倒挂现象。

　　为此，改变处罚方式，提高处罚力度，强化处罚执行显然成为环保违法处罚制度的发展方向。正是在此背景下，各界在重典治污上形成了较大的共识。主要体现为，其一，违法排污的处罚标准应该与时俱进，不能停留在低水平处罚的循环往复中，也就是处罚后继续排污的恶性循环。其二，将以往针对违法排污的单次处罚改为连续处罚，直至违法排污停止。这样一来，各类排污主体就无法通过各种方法来规避环保违法处罚，从而能够逐渐将环境保护转变为硬约束，而不是原先的软约束。

　　但是，环境治理的问题显然并没有如此简单。事实上，就理论而言，表面上看起来外生于社会经济发展的环境保护政策，其实无法真正实现想象中的外生性。例如，治污的环境政策在很大程度上都必须与相应的社会经济条件相耦合。否则，即便是重典也可能是一厢情愿，未必可以取得理想中的效果。

　　首先，所谓的耦合就是经济学中的内生性。简而言之，就是在一定时期内，污染治理对经济增长有挤出效应。所以，真正衡量重典可不可行的标准不是环境质量这个唯一的指标，而是要综合考虑整体社会福利。污染治理的最佳水平，应该是污染治理的挤出效应等同于社会总体边际福利改善程度。

　　当下社会经济发展的现状是，各区域、各地区之间有着很大的发展差异。这意味着，相同的处罚力度，在不同地区将产生不同的福利效果，过重或过轻的处罚其实都是不利的。

　　其次，环境政策内生性的第二重表现是与市场条件的相适性，这意味着有必要进行合理的制度设计。

　　在从污染到治理污染的过程中，隐含着诸多社会经济传导关系，尤其是其中所包含的市场条件及其关系。所谓的环境政策其实大多是针对市场条件的某种修正和调适。例如，通过加强违法排污的处罚来修正不同企业在环保上所面临的不公平竞争的市场条件。但问题是不同行业、不同地区和不同市场地位的企业在最优的市场条件上都有着不同的定义。如何能最终形成相对公平的竞争环境和有利于竞争的市场条件，这是需要设计的，并非一刀切的重典可以解决。

　　以处于产业链上下游环节的生产企业为例，假设其都有违法排污行为，在相同的市场结构中，越是处于上游的企业，客观上，越容易将其处罚带来的各种成本传递给下游。而相比之下，中下游再往下传递的空间则较小。因此，中下游的企业对于重罚较敏感，也就是重典的效果会比较好。相反，上游企业则对重罚没那么大的敏感度，因为即便是被重罚了，它也会将增加的成本传递给其下游企业。换而言之，基于成本（价格）效应的处罚重典在效果上存在较大的不确定性。

　　这意味着，即便我们在重典治污问题上达成了共识，那也有必要对其中的细节开展研究，针对某些特殊的市场条件进行辅助性的政策设计。仍旧以上述案例为例，要让违法排污主体真正付出代价，就必须截断其转移处罚成本的途径。例如，设计违法排污的信用体系和标识体系，让其在融资、扩大再生产、市场销售以及获取补贴等方面形成阻力，从而彰显出处罚效应的辐射力和连贯性。

　　总之，环保按日连续计罚只是走出了加大环保违法惩罚的第一步。接下来，我们仍应该进一步加强对中国特色社会主义市场经济的基础理论研究，加深对市场规律的认识，并在此基础上，设计出全面而有效的环境保护制度。

　　 作者系复旦大学环境经济研究中心副主任

（责任编辑：李国兆）