责任机制是党政同责的实施保障

      常纪文

　　党政同责的法治化需要规定党委的责任，而国家立法无法规定党委的责任，所以要发挥党内立法在环境保护方面的作用。

　　2013年5月27日，中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》和与之相关的程序性法规——《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化，2013年11月27日，中共中央还发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。

　　为了从党委和政府两个方面共同落实党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求，一些省级及以下层级的党委和政府在安全生产等方面联合出台了党政同责的规范性文件。

　　规范性文件主要以意见、通知、决定甚至暂行规定、暂行办法的方式发布,如湖北省委和省政府于2014年6月发布了《湖北省安全生产党政同责暂行办法》。如果省级党委和政府联合以暂行规定或者暂行办法的方式发布，其效力在国家方面属于行政规章，在党内方面属于党内法规。

　　这种地方党委和政府大范围、多层次联合发文响应中央要求的做法，是对中国特色社会主义法治内容和形式的重大突破。这些突破，在各地推进环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的体制、制度和机制建设时，可以借鉴和参考。

　　确保党政同责制度全覆盖

　　在形式方面，可由国家相关部门发文或与地方党委协商，督促或者协调各省的党委和政府，在规定时间内，联合出台环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的文件，最好以办法或者暂行办法、规定或者暂行规定等地方党内法规和地方规章联合制定的形式出现，突显其规范性和强制性；要求全国各地的市（地区）、县（旗）、乡镇街道的党委和政府，之后联合出台党政同责的文件；指导省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（旗）、乡镇街道对所属各部门出台环境保护一岗双责的规范性文件。只有这样，才能实现党政同责、一岗双责、齐抓共管制度的全覆盖。

　　在内容方面，建议今后加强以下3方面的工作：

　　一是明确区分地方党委的领导责任和政府的监管责任，使其各司其责；衔接地方党委领导和政府负责的工作机制，使党委的决定和支持能够落实到政府的工作之中，使政府的工作能够得到党委的支持和理解。

　　二是地方党委主要负责人与下辖行政区域党委主要负责人签订环境保护领导责任书，使环境保护责任在纵向上能够落实到各级党委；地方党委主要负责人与党委班子成员签订环境保护领导责任书，使环境保护工作在横向上能够分解到党委班子分管或者联系组织、经工、宣传、纪检、教工委、群工、统战、军事等部门；地方政府主要负责人与副职签订环境保护监管责任书，地方副职领导与政府各部门主要负责人签订环境保护监管责任书；地方政府主要负责人与下辖行政区域的主要负责人签订环境保护监管责任书。

　　三是明确责任的追究条件、程序和形式，如什么情况下追究党委班子成员的领导责任，什么情况下追究党委主要负责人的领导责任。只有这样，环境保护的责任才能够既明晰，又具有衔接性和可转化性。

　　理顺党政同责体制机制

　　首先，建议恢复设立各级人民政府的环境保护委员会，使其具有综合协调的职能，并将其办公室设在各级环境保护部门。

　　和2014年新修订的《环境保护法》一样，2014年修正的《安全生产法》也授予安全生产监管部门综合监督管理职责，即统一指导、协调、监督其他部门的职责。由于安全生产监管部门和其他行使安全生产监督管理的部门也是互相不隶属的政府部门，其行使综合监管职权时，起初也遇到与环境保护行政主管部门同样的尴尬，苦于无方法，无抓手。事故的高发迫使各方思考和探索综合监管体制、机制创新问题。

　　在充分调研的基础上，国务院和各省、市、县级政府设立了跨部门的安全生产委员会和安全生产委员会办公室。安全生产委员会及其办公室根据政府的授权，享有统一指导、协调和监督的权力，包括指导协调全局性的安全生产工作，研究解决安全生产重大问题，部署各部门的安全生产监管措施和行动等。目前各级安全生产监督管理部门都设置了协调各部门安全生产工作、综合监管安全生产和事故调查处理的机构。其中，综合监管安全生产的部门代表政府安全生产委员会办公室，负责评估和监督属于安全生产委员会成员单位的安全生产监管工作，对各行业监管部门开展监督性执法，检查各行业和各行业监管部门安全生产工作存在的问题。事故调查部门负责调查所有的安全生产事故，提出处理建议。对于较大的事故，要将事故调查处理报告提交安全生产委员会和政府讨论决定。

　　实践证明，这几个方面的工作体制和机制创新，铸就了安全生产综合监管的三把利剑，切切实实地发挥了安全生产监管部门统一指导、协调和监督的作用。环境保护统一监督管理工作与安全生产综合监管工作具有领域和方法上的类同性。同样是统一指导、协调和监督，环境保护统一监督管理体制的不足与安全生产综合监管体制的有效运行形成反差。这说明，安全生产综合监管体制和机制的创新对环境保护立法和党内法规具有借鉴性，以解决环境保护部门监管的统筹性不足和权威性不足等缺憾。

　　其次，在县级以上环境保护部门内组建环境事故调查、环境保护综合协调、环境保护综合监察等履行综合监管职责的机构。

　　笔者建议，整合相关部门的生态保护职责，使生态保护工作整体化。如统一制定符合多规合一要求的规划，制定环境保护标准，制定统一的执法计划，开展统一的执法监督活动，统一调查生态事故等。授予环境保护部门通报违法的统计部门和下级区域、约谈违法的同级部门和下级区域行政首长、提出奖惩建议等监督性权力。

　　第三，建立党政领导干部环境保护述职和考评制度。2014年修订的《环境保护法》规定了县级以上人民政府向同级人大汇报环境保护工作的制度。

　　各省级党委和政府应当联合发布规范性文件，规定地方各级党委也应根据自己的环境保护职责，向上级党委等组织汇报工作。具体建议如下：各级党委、政府及主要负责人结合各自的职责，每年分别向上一级党委和政府环境保护委员会提交环境保护工作履职情况报告；负有环境保护监管职责的部门主要负责人应当每年向本级环境保护委员会提交环境保护工作履职情况报告；各级政府的环境保护委员会应当结合环境保护工作责任目标考核，会同本级党委，对下一级党委、政府和主要负责人，以及本级负有环境保护监管职责的部门及主要负责人环境保护工作履职情况进行综合评定，评定结果抄送同级组织部门。

　　这一规定，有利于推动各级党政领导干部带头履行环境保护职责，同时，也为各级组织部门全面了解掌握领导干部履职情况提供依据。组织部门考核评价党政领导干部时，应当将环境保护工作履职情况作为一项约束性指标进行考核，并作为评价和使用干部的重要依据。

　　这一做法，是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“完善考核评价体系，加大环境保护考核权重”的具体举措。对推动党政领导干部强化绿色发展理念，落实环境保护“一岗双责”制度，必将起到重要的作用。

　　完善党政同责考核机制

　　扩展考核对象。按照党的十八届四中全会提出的要求，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。改变目前的仅考核地方政府的方式，改为既考核地方政府及其有关部门的环境保护履责情况，还考核地方党委的履责情况，落实环境保护党政同责的要求。

　　考核地方党委，既应考核党委领导班子的整体工作，也应当按照党委领导班子分工，考核各自分管或者联系经济、宣传、组织、工会、统战、纪检等领域与环境保护有关的工作。

　　考核地方政府，既应考核地方政府领导班子的整体工作，也应当遵照管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的要求，按照领导班子分工，考核分管领域与环境保护有关的工作。

　　改革考核分类。推动地方各级党委、政府及其主要负责人每年或者每半年向上级党委提交环境保护工作履职情况报告；建立各级环境保护部门每季度向同级组织部门报送环境保护情况的机制。让组织部门参与对下级党委、下级人民政府和同级人民政府有关部门的环境保护监管工作考核，把环境保护监管履职情况纳入评价和使用干部的重要依据。

　　推动地方政府及其主要负责人每年或者每半年向上级人民政府提交环境保护工作履职情况报告；与环境保护有关的工作部门按季度向同级环境保护部门报送环境保护工作情况；下级环境保护部门按季度向上级环境保护部门报送环境保护工作情况；环境保护部门按季度向地方人民政府报告所辖各行政区域和同级人民政府有关部门环境保护的履责情况，并对社会公开。

　　地方人民政府每年组织一次对同级人民政府所有与环境保护工作有关的部门、所辖下级人民政府的环境保护工作年度考核。年度考核应当与其他考核统筹进行，与党委的考核统筹推进。

　　创新考核方式和内容。地方党委和政府的环境保护考核应分年度考核、中期考核和离任考核3个方面开展工作。无论是哪种改革，都应重点开展以下6方面的改革：

　　一要强调党委的领导和组织，强调环境保护工作的制度化，突出环境保护工作的法治化。

　　二要重视环境保护的实绩，考核环境保护参与、监督制度和机制的运行情况。

　　三要分重点考核和一般考核，即既要重点考核大气、水、土壤污染的防治情况，考核生态环境保护的情况，考核煤炭、森林、水体等自然资源的保育情况，考核群体性事件的发生和处理情况，还应考核噪声等污染情况。

　　四要既考核环境保护管理和监督工作的统筹性，还应考核各部门分工负责环境保护监督管理和相互配合的情况，考核各部门尤其是基层环境保护管理和监督的能力建设情况。

　　五要考核地方行政区域的产业结构调整情况和产业布局优化情况。

　　六要考核环境保护企业守法能力、公民环境保护意识、社会参与的支持和保障情况。

　　年度考核主要考核年度的履职情况，中期考核主要考核两年半的履职情况，离任考核或者任期考核主要考核行政首长或者地方各级党委主要负责人任期内的环境保护工作情况。无论是哪种考核，都要进行目标责任制的考核，都要编制自然资源资产负债表。对于中期考核和离任考核，还应当考核规划的制定与实施情况。

　　编制自然资源资产负债表，需要核算自然资源资产的存量及其变动情况，全面记录当期自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化。在对领导干部实行自然资源资产离任审计方面，不仅要关注自然资源资产的数量变化，更要关注一些新的自然资源资产质量变化，如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化情况。

　　重视考核结果。所有的环境保护考核结果，按照新《环境保护法》的要求，对社会公开。应按照党的十八届三中全会的要求，提高环保在地方党委和政府考核中的权重，将环境保护的重点工作纳入各级党委、政府及有关部门的年度考核目标，签订环境保护目标责任书，真正改变唯GDP的现象，使各级党委、政府、有关部门及其主要负责人真正对环境保护工作负责。为了鼓励先进、惩罚落后，需要建立环境保护责任目标考核奖惩机制，将考核结果纳入干部档案管理。对未完成环保责任目标的部门、企业和相关责任人实行严格的问责制和一票否决制；对未完成环保责任目标的地区，除了对党政负责人和有关直接责任领导实行严格的问责制和一票否决制外，还可以考虑建立环境保护的区域限批制度。

　　严肃责任追究。环境保护党政同责与安全生产党政同责不同的地方是，前者对重大环境损害实行终身责任制。为此，需明确将环境保护和生态建设纳入各级党政领导班子和领导干部的任内考核考评体系，并将考评结果作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。对于年度考核、中期考核和任期考核不合格的，或者发生重大环境事件的，应明确责任追究的情形、方式、适用、主体和程序，针对性和操作性强，确保环境保护责任追究落地。对于责任追究情形，应按照违反环境保护工作规定和发生环境污染、生态破坏事故两种情形追究责任。对于责任追究方式，主要采取问责和纪律处分的方式进行。问责包括责令作出书面检查、约谈、通报批评、取消当年评优评先资格、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等9种方式。对于受到环境保护问责同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对于问责的适用问题，应当区分环境保护第一责任人、直接责任人，根据情节轻重，确定应当采取的问责方式。对于责任追究主体和程序，应当追究党委、政府及其工作部门负责人环境保护责任的，由监察部门和组织部门组织调查，提出责任追究建议书并报相关责任追究决定机关；责任追究决定机关在收到责任追究建议书后，按照干部管理权限和程序规定，在规定期限内作出责任追究决定，并将责任追究落实情况反馈党委和政府。

　　加强能力建设确保有效实施

　　在能力建设方面，首先，要增强基层环境保护执法监察力量，特别是公开招考一批专业人才。

　　其次，要保证信息通畅，了解工作动态和环境保护隐患、事故、举报投诉和事故调查处理等信息。

　　第三，要按照全覆盖的要求加强环境保护全员培训。各级人民政府环境保护委员会办公室负责组织培训本级人民政府环委会成员单位、本级人民政府所辖企业和下级人民政府环保部门。乡镇街道政府属于最基层的政府，其培训企业有着一定的特殊性，培训方式可以考虑由乡镇政府和环境保护培训学校签订培训协议的方式进行，按照法律要求共同培训企业员工。通过培训，使乡镇街道和村（居）委会工作人员学环保、会环保、管环保，使环境保护管理和监督落到企业和社区，使环境保护主体责任得到落实。此外，还要加强车辆、通信、取证和劳动防护用品等环境保护监管装备的配备工作，实行监管信息化、配备齐全化、行为规范化和执法标准化，使环境保护监管责任有条件得到落实。

　　在实施保障方面，应当建立强有力的激活机制，特别是督促党政“一把手”亲力亲为、亲自动手抓的机制，使制度运转起来，防止党政同责、一岗双责、齐抓共管的责任体制和制度沦为形式。

　　一是把环境保护委员会置于地方党委和政府双重领导之下，要求全国各地政府的主要负责人担任环境保护委员会主任，将地方党政主要负责人绑在责任的战车上。

　　二是要求各地党委和政府联合制定绿色发展战略，定期讨论本地的环境保护形势，查找本地的环境保护体制机制和能力建设的问题。

　　三是按照国家治理的要求，发动社会参与和监督，让人民群众发现违法、监督违法、举报违法，弥补行政监管视野不足和能力不足的缺陷。

　　四是大力推进“四不两直”的执法监察方式，由环境保护、纪检监察等部门对各行业、各部门、各生产经营单位的环境保护状况进行检查，对于生产经营单位和行业（领域）监管部门监管存在的问题，应当由点到面地进行整改，由点到面地追究工作不力的责任。此外，还要明确政治问责、纪律处分和刑事责任追究的程序和方式。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

（责任编辑：李国兆）