扎紧扎牢耕地保护“篱笆” 全面划定永久基本农田
今年年底前全面划定永久基本农田并实行特殊保护，是党中央、国务院的要求，是一项必须完成的“政治任务”。目前，在省委、省政府的正确领导和省国土资源厅、农业厅的精心指导下，我省永久基本农田划定工作起步稳健、开局良好，正处于由城市周边向全域划定纵深推进的关键阶段。为了更科学、更有力地推进这项工作，本报今天对省国土资源厅厅长王卫华、省农业厅厅长白宜勤进行了专访，就全省永久基本农田划定工作作最权威的解读。以下为专访实录：
记者：习近平总书记要求“要像保护大熊猫一样保护好耕地”。这次全面划定永久基本农田其实是保护优质耕地的根本举措，请问王厅长，您对全面划定永久基本农田是怎么认识的？
王卫华：全面划定永久基本农田国家有要求、法律有规定、现实有需要，是一件功在当代、利在千秋的大事实事好事。
从经济发展进程来看，当前正处于“四化同步”、加速推进的关键时期，土地供需矛盾在一定时期内仍然很尖锐，但以牺牲资源和环境为代价的“摊大饼”式发展注定难以为继，以最少的资源获得最大的产出和效益必然成为新的经济增长方式。在这种背景下，只有划定永久基本农田，才能更好发挥土地的调控作用，促进经济结构优化调整和经济发展方式根本转变。
从土地利用趋势来看，尽管我省和西部其他地区一样，目前土地利用尚处于由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变的过程中，但是粗放低效利用的时代必将终结，总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高迟早会成为土地利用的基本方式。在这种情况下，只有划定永久基本农田，才能扎紧扎牢耕地保护的“篱笆”，促进土地资源的高效集约利用。
从优化国土空间来看，当前，生产、生活、生态空间不够优化，导致“三块地”矛盾格外突出，就是有人总结的“建设用地人人热、生态用地赶时髦、农用耕地唐僧肉”，但资源环境的刚性约束越来越强，山水林田湖成为“生命共同体”、“三生”空间更加优化已是大势所趋。在这种趋势下，只有划定永久基本农田，确立“三生”的“实体红线”，才能优化国土开发空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
从资源保护现状看，非法占用耕地特别是基本农田的行为依然存在，依法依规用地的思想和行动自觉尚未形成，保护耕地形势仍然十分严峻。在这种形势下，只有划定永久基本农田，建立特殊保护机制，才能把更多的良田沃土、绿色家园永久留给子孙后代，才能保障经济社会可持续发展。
记者：土地是万物之源、民生之本，同时也是农业的基础和命脉。请问白厅长，全面划定永久基本农田对于农业发展有什么现实意义？
白宜勤：党中央、国务院高度重视耕地保护，要求严守耕地保护红线，划定永久基本农田。开展永久基本农田划定有着极为重大而深远的现实意义。
第一，划定永久基本农田是落实藏粮于地战略的重大举措。实施藏粮于地战略，前提是保护好耕地，就是要坚决守住耕地面积红线和质量红线，要把最优质、最精华的耕地划为永久基本农田，严格保护、永续利用，稳定提升粮食生产能力，切实保障国家粮食安全，端牢自己的饭碗。
第二，划定永久基本农田是推动农业结构调整的重要手段。将优势区、主产区的优质耕地划入永久基本农田，确保主要口粮品种和重要农产品的产能不减，保障供给。同时，能进一步优化城乡空间格局，倒逼城市节约用地，释放其他耕地资源，为农业转方式调结构提供更大空间，构建结构更加合理、保障更加有力的供给体系，提高农业可持续发展水平，促进新型城镇化转型发展。
第三，划定永久基本农田是保障农民利益的迫切需要。划定永久基本农田，推动落地到户，保护了耕地资源，维护了农民土地权益。积极探索永久基本农田划定与土地承包经营权确权颁证有机结合，将基本的信息标注到农户的土地承包经营证书上，让农民了解土地的性质，知晓自己权利和义务，不仅使永久基本农田的保护更可行，也使农民的土地承包经营权更牢固。
记者：全面划定永久基本农田是一项政策性很强的工作，请问王厅长，在实践中应该怎样划好永久基本农田？
王卫华：划定永久基本农田，数量是基础，质量是保障，位置是关键。在实践中，关键要把握三点：
一要准确定量。按照“空间上由近及远、质量上由高到低”的原则，做到“允许建设区鼓励划、有条件建设区尽量划、限制建设区和禁止建设区应划尽划”，确保把该划的全部划进来。总的要求是，除实施国家重大发展战略、“十三五”省级以上重点建设项目难以避让的以外，土地整治和高标准农田建设后的耕地，质量等别和地力等级达到本市（县）平均水平以上的耕地，城市周边、交通沿线和平原坝区的优质耕地，25度以下的水平梯田和耕作条件好、有灌溉设施的耕地均应划入永久基本农田。对应划未划的耕地必须进行举证说明，否则必须无条件划入永久基本农田，真正把流动的“红飘带”固定下来，变成带电的“高压线”。
二要准确定质。要在坚持“两个优先”的基础上，做到“优进劣出”，绝不允许借规划调整完善之机随意改变原有基本农田布局，更不允许擅自把不稳定耕地、劣质地、山坡地、生地划为永久基本农田，搞“狸猫换太子”、滥竽充数那一套。国家为了保证划定的质量，明确要求新一轮退耕还林还草中计划退出的耕地；严重污染无法治理的耕地；严重损毁无法复垦和不能耕种的土地；建设占用、无法恢复和依法处理的基本农田；现状是未利用地和质量不符合要求的其他农用地等不得划入永久基本农田。已划入基本农田的要在这次划定中调出，确保把最优质的耕地划为永久基本农田并实行特殊保护。
三要准确定位。就是做到地、数、表、图、库一致。一是设立标识。要在城市周边、交通沿线醒目位置，按照省上统一的标准，设定永久基本农田统一标识，昭示社会，接受监督。二是建立表册。把基本农田保护图和数量、质量、责任信息及时整理汇集成册，全面建立基本农田的“户口”信息，为实行“网格化管理”奠定基础。三是上图入库。按照信息化要求，将永久基本农田相关信息对应到图斑，建立基本农田数据库，做到上图准确、入库清晰，实现国土资源“一张图”的更新，作为特殊保护、依法审批、卫片执法、土地督察的重要依据。四是落到地块。要把永久基本农田从图上落实到田头，确定边界、地类、面积、质量等级和片块编号，实现定准坐标、图地相符、精准定位，确保土地利用总体规划调整完善后确定的基本农田保护任务落实到位。
记者：划定永久基本农田的方法步骤又是怎么安排的呢？
王卫华：按照国家的安排部署，结合我省实际，总的时间安排是力争10月底前全面完成永久基本农田划定任务、12月底前全面落实基本农田保护措施。鉴于永久基本农田划定工作与土地利用总体规划调整完善工作的目标要求基本一致、时间安排大体相同、核心任务相互衔接、工作成果互为反映，因此我们决定把调整完善土地利用总体规划和划定永久基本农田有机结合起来，做到统一安排、统筹协调、同步推进、相互促进。具体的方法步骤是，采取自上而下的方式进行，分前期准备、工作推进、成果审批、审核报备四个阶段进行，遵循调查摸底、核实举证、论证核定、制定方案、组织实施的程序进行。其中，调查摸底主要以土地变更调查成果、依法批准的土地利用总体规划、耕地质量等别评定和地力评价成果等为基础，采取内业分析和外业调查的方式，全面掌握耕地地类、分布、数量、质量等情况，提出划定的初步任务；核实举证主要是针对上级下达的初步任务，各市县人民政府组织国土、农业、住建等有关部门进行调查核实，提出可划定为永久基本农田的任务。同时，对不能划定为永久基本农田的耕地，备齐举证材料，向上级说明原因；论证核定主要是对上报材料的完整性、证明材料的合规性和划定任务的合理性进行论证、审查，核定并下达划定任务。具体的分工是，省国土、农业部门负责各市划定任务的核定、下达，市国土、农业部门负责各县划定任务的核定、下达；制定方案主要是根据上级下达的划定任务，组织国土、农业部门编制永久基本农田划定方案，经同级人民政府同意后，报上级国土、农业部门审核；组织实施主要是在同级人民政府统一领导下，成立相应的工作机构，负责永久基本农田划定的指导、协调和审核工作，完成本级永久基本农田划定任务。
记者：刚才，白厅长说到农业“两区”建设，请问白厅长，如何抓住这次永久基本农田划定工作来加快我省“两区”建设呢？
白宜勤：充分利用这次划定保护永久基本农田，加快推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、现代农业园区农业“三区”的建设保护，构建结构更加合理、保障更加有力的农产品供给体系。
一是打造粮食生产功能区保安全。要把建立粮食生产功能区作为永久基本农田划定和保障粮食安全的重大部署，着力打造陕北长城沿线、渭北旱塬、关中灌区、陕南平坝川道四大粮食功能区。在这次永久基本农田划定中，全省明确划出粮食功能区，加以严格保护，确保关中灌区建成800万亩吨粮田，渭北陕北建成1000万亩产能500-800公斤的高产田，陕南建成200万亩稻油生产基地，保障口粮安全。
二是建立重要农产品保护区保供给。要把发展优势特色农产品作为推进农业供给侧结构性改革、优化农产品供给体系的重要支撑，在稳定粮食产能的基础上，围绕“粮食保障型、都市休闲型、畜牧园艺高效型”农业定位，全面推行“四、五、六”产业布局，加快编制当地优势特色产业布局区划，划定优势特色产业发展的保护范围，支持和保护渭北陕北苹果、秦岭北麓和秦巴山区猕猴桃、渭北关中设施农业、陕南优质茶叶，以及关中奶山羊和陕北肉羊养殖基地建设，推动优势特色农产品集约化规模化发展，实现“强产业、保供给、促增收”。
三是建设现代农业园区提效益。全省现代农业园区建设面积占到总耕地的11%，成为优化资源要素配置、带动主导产业聚集、推动产业转型升级、引领现代农业发展的重要载体。2014年，省人大在全国率先出台了《现代农业园区条例》，从法律层面对园区耕地加以保护和利用。要认真贯彻落实《条例》要求，把现代农业园区作为永久基本农田划定和保护的重点区域，充分运用法律手段，设立永久基本农田保护标志牌和区域界桩，切实保护园区耕地不被侵占，确保园区耕地不得改变土地用途，严格禁止园区耕地“非农化”，努力做到管住管牢管严，以现代农业园区建设巩固永久基本农田划定成果。
记者：划定是基础，保护才是关键。请问王厅长，这次永久基本农田划定后，采取什么样的方法措施保护永久基本农田呢？
王卫华：划定永久基本农田只是“万里长征的第一步”，落实永久基本农田的特殊保护措施，确保永久基本农田数量不减少、质量不降低才是重中之重。总体的考虑是，以系统化的思维，统筹推进管控性保护、建设性保护和激励性保护，真正做到“像保护大熊猫一样保护耕地”。
一要不折不扣落实管控性保护，保住永久基本农田。基本农田保护制度确立以来，规划调整和建设项目占用基本农田一直是基本农田保护面临的最大问题，必须严格规划管控和建设占用永久基本农田的审批管理，严控各类建设占用优质耕地，不得占用基本农田，对违法违规占用行为要严肃查处、重典问责。同时，要严禁破坏耕地行为，在严格控制永久基本农田“非农化”的同时，确保永久基本农田主要用于种植业生产，防范“非粮化”倾向。
二要全力以赴推进建设性保护，建好永久基本农田。要结合实施土地整治重大工程，全面推进耕地耕作层土壤剥离再利用工作，加大高标准农田建设力度，及时将建成的高标准农田划入永久基本农田。在推进这项工作中，要赋予土地整治以更新的内涵、更精准的定位，找准“人的城镇化”和“人的新农村建设”的结合点，依靠土地整治优化空间格局、优化人地关系，在提高耕地质量的同时，提升土地利用效率、服务城乡统筹发展和新型城镇化建设。
三要积极探索建立激励约束机制，用好永久基本农田。一方面，要健全完善永久基本农田保护共同责任机制，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的局面。县级以上地方各级人民政府要切实负起永久基本农田划定和保护的主体责任，真正守住永久基本农田这条“不可逾越的红线”。另一方面，要创新运用经济手段，探索建立耕地保护补偿机制，让保护耕地者得其利，促进保护责任、保护利益和保护效果的统一。这方面，我们决定在全省全面建立基本农田保护责任区制度，全省以镇（街道办）为单位设立责任保护区，实行镇、村、组三级负责制，其中乡镇长（街道办主任）担任责任保护区区长，村委会主任担任责任保护区片长，村民小组组长担任责任保护区护田员，并探索给予“片长”和“护田员”一定的监管补贴，充分调动起广大农民保护永久基本农田的积极性，真正把留给子孙后代的良田沃土、绿色田园守护好。
记者：请问白厅长，农业部门如何发挥职能优势，守护、用好永久基本农田呢？
白宜勤：发展现代农业离不开优质耕地。作为农业部门，主要做好以下几方面的工作，推动现代农业发展。
一是通过划定永久基本农田，进一步划足、划优、划实永久基本农田，握紧建设用地“篱笆”，倒逼发展方式从“新增依赖”向“内涵挖潜”转型，大批存量土地和低效土地得以盘活，为现代农业发展、项目落地、基础设施建设开拓新的更大的空间。
二是通过划定永久基本农田，大规模推进高标准农田建设，建设集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。以地力培肥、土壤改良和中低产田改造、推广测土配方施肥、实施机械深松整地作业、扩大机械粉碎还田面积、推行绿色种植、水肥一体化、实行轮作休耕等为重点，实现耕地质量提升0.5个等级目标，优先在粮食生产区建设高标准农田，夯实口粮安全的基础。
三是通过划定永久基本农田，推进基本农田落地到户，切实维护广大农民的土地权益，推动农业适度规模经营，引导资金、技术、人才等要素投向农业、流向农村、造福农民，支撑都市现代农业建设，促进城乡统筹发展。(作者：乔佳妮 转载于陕西日报 )