关于非诉行政执行工作的几点思考

        一  、关于非诉行政执行的概念及特征

        依照现代行政法治理论，行政机关一般没有强制执行权，也就是说，强制执行权应属司法权的一部分，因此，多数行政机关都无权对自己做出的行政行为强制执行，除非有法律的授权，从司法监督的角度讲，行政机关申请人民法院强制执行，既是人民法院对行政机关行政行为的监督，也是支持。既利于保证行政行为的有效实施，也有利于最大限度保护行政相对人合法权益。因此，非诉行政执行可以概括：行政机关在作出行政行为后，行政相对人（公民、法人或者其他组织）在法定期限内既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已经生效的行政行为（一般表现为行政处理或处罚决定等行政法律文书）所确定的义务时，行政机关(多数情况下)或行政裁定行为（行政机关对平等主体的公民、法人或其他组织间的行政纠纷所作的裁决）确定的权利人（此种情况一般较少，从近几年我院受理的非诉行政执行案件看还没有，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释2000年3月8日法释【2000】8号第90条的规定）向人民法院提出执行申请，由人民法院依法采取强制执行措施，以保证行政行为所确定的内容得以实现的制度，由此可以看出非诉行政执行一般应具备以下几个特征：一、非诉行政执行的主体是人民法院；二、非诉行政执行的依据是行政机关已经生效的具体行政行为（表现为行政处理或处罚决定），且该具体行政行为未进入诉讼程序，未经人民法院依据行政诉讼法审查裁判，因此其法律后果应由作出具体行政行为的行政机关负责，即若执行错误因其国家赔偿，赔偿义务机关应当是作出该行政行为的行政机关，当然非因行政机关行政行为而是由于人民法院执行行为违法引起的，那么赔偿义务机关应为人民法院,(见最高人民法院<当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示的答复>，1995年8月22日法行【1995】72号)；三，非诉行政执行案件的申请人一般是行政机关（在特殊情况下也可以是行政裁决行为确定的权利人，本文以行政机关为申请人进行探讨），被执行人是行政相对人，即行政行为所指向的公民、法人或者其他组织。非诉行政执行是行政机关履行行政管理职能的体现，该行政行为确定的义务能否履行，直接关系着行政机关行政智能的实现与否；四、非诉行政执行进入执行程序的前提是具体行政行为指向的行政相对人（公民、法人或其他组织）在法定期限内，既不向人民法院提起诉讼，又拒不履行该具体行政行为确定的义务（《中华人民共和国行政诉讼法》97条规定，最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释88条之规定）。

        二、行政非诉执行的范围

        非诉行政执行的范围依据相关法律规定是指哪些行政行为可以通过申请人民法院依照强制执行程序来完成，以保证行政行为内容的实现，换句话讲，即人民法院对哪些行政行为可以通过执行拆下来保障行政机关行政行为的实现。

        依据《行政诉讼法》第2条、第13条、第97条及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释87条之规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，换句话讲，凡是可以向人民法院提起行政诉讼的行政行为，作出该行政行为的行政机关可以向人民法院申请非诉行政执行，而人民法院不受理的公民、法人或者其他组织对下列行为（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等；（三）行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定最终由行政机关裁决的行政行为。对这几类行政行为行政机关也不得向人民法院申请非诉行政执行，既然不允许法院通过行政诉讼审查其合法性，依据司法公平公正原则，这类行为当然不宜申请人民法院非诉执行。总之，一句话，凡不允许提起行政诉讼的行政行为，人民法院不应非诉执行。

        公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或依法强制执行。法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律法规规定可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以受理。但是，行政机关申请人民法院非诉行政执行的行政行为内容必须具体，且具有可供执行的内容，如果内容不具体或无可供执行内容的，人民法院应不予执行。如司法实践中，对于行政机关作出的责令改正的行政行为有不同认识，一种观点，该行政行为可以申请人民法院非诉行政执行，一种观点，认为不能申请人民法院非诉行政执行。依据最高人民法院（1998）法行字第1号关于劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书是否属于可申请法院强制执行的具体行政行为，给广东高院的答复，劳动监察指令不属可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。如果是劳动部门作出责令用人单位支付劳动报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动部门可以依法申请人民法院强制执行。另据1989年最高人民法院给福建高院答复，行政机关的行政处罚决定所依据的法规没有规定可以起诉，被处罚的行政相对人不服向人民法院起诉的，人民法院应予受理的规定，此类行政行为，行政机关亦可以向人民法院申请非诉行政执行。

        而对于法律明确规定的（如限制人身自由的行政行为行政拘留），由行政机关执行的行政行为，亦不宜申请人民法院非诉行政执行，如依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条规定：对于刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责，明确了此种行政行为不应按行政行为由行政机关申请人民法院非诉行政执行。

        三、关于非诉行政执行的期限

        依据《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政处罚法》的相关规定：

        （1）公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有法定理由外，人民法院不予受理。行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。

        （2）行政行为相对人申请行政复议后逾期不起诉又不履行复议决定的或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：①维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行；②变更具体行政行为的复议决定，由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行，此种情况下必须是公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内未提起诉讼或者行政行为相对人申请行政复议后行政复议机关在60日内作出行政复议决定后，行政相对人仍不履行复议决定的情况下，行政机关才可以申请人民法院非诉行政执行。

        （3）行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

        四、关于非诉行政执行的条件

        由于非诉行政执行是以国家强制力做后盾直接针对公民、法人或者其他组织的权益的并且对行政法治目标的实现具有重要意义。因此，非诉行政执行应当明确申请强制执行的条件，以避免损害公民、法人或者其他组织的合法权益及影响行政效率。

        依照《行政诉讼法》及最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》，申请人民法院非诉行政执行应具备以下条件：

        （1）该行政行为依照法律法规的规定可以由人民法院非诉执行，即属于人民法院非诉行政执行范围。

        （2）该行政行为已经生效并且具有可执行内容，该行政行为明确确定了行政相对人应当履行的义务。

        （3）申请人为作出该行政行为的行政机关（或其复议机关）。

        （4）被申请人为该具体行政行为确定的义务人。

        （5）申请人必须在法定时限内提出申请，即：行政机关应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。

        （6）申请人民法院非诉行政执行的行政机关必须书面向人民法院提出申请。

        （7）行政行为确定的义务人应履行义务的期限已届满，或者行政机关另行制定的履行义务的期限已经届满。

        （8）受理非诉执行的人民法院有管辖权。即：作出行政行为的行政机关所在地人民法院或者行政行为确定的行政相对人应当履行义务指向的标的物为不动产的，该不动产所在地的人民法院可以受理行政机关的非诉行政执行。

        （9）申请人民法院强制执行应当依照人民法院诉讼费收费办法的规定缴纳申请执行的费用。

        为了确保行政机关行政行为的效率，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十二条的规定以及最高人民法院法行（2000）第21号答复，行政机关在行政行为对外发生法律效力后至申请执行期限内，可以向人民法院申请财产保全措施，以保证行政行为能得到及时有效的执行。当然对此学界及司法实践中均有不同认识，一种观点认为从保护行政相对人合法权益角度讲，行政行为一经作出就采取司法保全措施，不利于保护行政相对人合法权益；另一种观点认为，从提高行政行为效率来讲，应该在行政行为作出后为保证该行政行为的及时有效执行可以申请司法保全措施，对于行政相对人来讲不会损害其合法权益，即使行政行为错误，行政相对人还有司法救济途径，起诉确认行政行为违法，要求国家赔偿。笔者倾向第二种观点，这也符合最高院法行（2000）21号答复精神。

        五、关于非诉行政执行程序

        （1）依照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《行政强制法》相关规定，人民法院对非诉行政执行案件由行政审判庭进行审查，且行政审判庭对于申请非诉行政执行的行政行为的审查应组成合议庭，由合议庭审查，经合议庭审查认为行政行为合法正确的，作出准予强制执行裁定，否则，作出不予强制执行的裁定。笔者认为，之所以作出这样的规定，在于要求人民法院切实履行好法律赋予的监督职责，坚决防止和杜绝行政违法失职行为的发生，如果因审查不慎而造成被申请人损失的，应当追究相关人员责任，属于人民法院自身造成被申请人损失的，应依照《国家赔偿法》的规定处理。经审查，确认申请执行的行政行为有明显违法问题的应裁定不予执行，并向申请机关提出司法建议。

        （2）依照相关法律规定，对于行政机关行政行为的非诉执行，人民法院在审查受理过程中面临相关法律规定不一致的困惑，《行政强制法》第56条规定，人民法院接到行政强制机关的申请，应当在五日内日受理，最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释第93条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，而最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第18条规定，人民法院对符合上述条件的申请，应当在七日内予以立案，不符合上述条件的，应当在7日内裁定不予受理。最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释86条则规定人民法院对符合条件的申请应当立案受理，而无时期规定。第24条，人民法院决定受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书......《行政强制法》第５８条规定，人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。这些规定的时限要求必须厘清。对于人民法院来讲，行政审判庭在组成合议庭审查行政行为是否可以进入非诉行政执行程序必须遵循最高人民法院有关司法解释的规定；对于行政机关对行政行为的强制执行申请，应当在五日内予以受理。对于受理后的行政机关的行政执行申请应在七日内作出执行裁定（符合《行政强制法》第５７条规定的），而对于有下列情形之一的应在受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。①明显缺乏事实根据的；②明显缺乏法律法规依据的；③其他明显违法并损害被执行人合法权益的。对这类行政行为的审查可以听取被执行人的意见及申请执行的行政机关的意见，必要时还应组织听证。二对行政机关来讲，对于人民法院不予执行的裁定若有异议，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请三日起三十日内作出是否执行的裁定。

        六、关于非诉行政执行的措施

        对于申请人是作出行政行为的行政机关来讲，在申请人民法院强制执行时除必须提供强制执行申请、据以执行的生效行政法律文书外，还应提供证明被申请执行的行政行为的合法的材料以及被执行人的财产状况。对于人民法院来讲，依据《行政诉讼法》、参照《民事诉讼法》关于执行工作的规定，可以依法对被申请的行政相对人（公民、法人或者其他组织）采取强制执行措施：（1）可以对被执行人在金融机构的存款查询、冻结、划拨；（2）对被执行人的劳动收入或其他收入从发放处或向其应履行义务的义务人处予以扣留、提取。（3）对于被执行人的其他财产则可以采取查封、扣押、拍卖、变卖或收购等措施。查封可适用于动产或不动产，如车辆可以查封其处分权，亦可以采取扣押等措施，查封期间除人民法院外其他任何机关和个人均无权转移、占有被查封物，在查封、扣押等执行措施采取后被执行人仍不履行义务时，可通过变卖（被执行人同意）、拍卖（由人民法院交由专门拍卖机构通过公开竞价方式）将查扣物品卖出所得款项用于偿付义务人应履行之义务，若有余款，应退还被执行人。（4）强制交付，以强制方式将被执行人占有的特定物交付给申请的行政机关（如没收的物品等）。（5）强制拆除，对违法违章建筑及附属物可以采取强制拆除执行措施。（6）强制迁出或退出，对于被执行人非法占据的房屋、工厂、农田等的可以采取的一种强制措施。（7）强制销毁，对被执行人持有的非法物品（如盗版音像制品）等可以采取的强制措施。

        总之，非诉行政执行工作因涉及行政机关及其所执的诸多行政法律法规、规章，量大而宽，需要我们搞非诉行政执行的司法审判人员不断加强学习，加强与行政机关的沟通与交流，提高自身业务素质，对推进依法行政、加强法治政府建设作出积极的努力。