专家呼吁建立有毒有害物质管理法规
编者按
天津港爆炸事故如此惨痛，我们必须从血的教训中警醒，那么，到底该避免什么，加强什么，本刊推出“8·12”爆炸事故反思系列，希望从各个层面反思当下危化品生产-运输-仓储环节存在的风险及应对。如何加强有毒有害物质的环境安全监管问题？是否需要一部法律，加强安全监管和环境监管的协同化和一体化？本期声音版刊发国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文的思考，他呼吁建立《有毒有害物质安全和环境管理法》。
◆常纪文
最近一段时间，有毒有害物质生产和利用企业接连发生爆炸事故，给人民群众生命财产和环境安全造成了严重危害，天津港危险化学品爆炸事故的教训尤其惨痛，引起社会广泛关注。除了经济下行、企业投入不足等原因外，安全生产和环境保护的管理和监督体制、制度和机制出现问题也不容忽视。
分割式的监管格局
监管有空隙、不协调的问题很严重
由于安全生产和环境保护工作密切相关，很多企业的突发性环境污染事故是由安全生产事故引发的，因此，必须加强政府层面和企业层面的安全生产和环境保护工作的一体性。目前，绝大多数的国有企业，包括一些民营企业，都把安全生产、职业卫生和环境保护的管理结合起来，成立安环科、安环处或者安环部等，予以统筹处理。而在实际的行政监管中，具体的法律依据是以《安全生产法》、《职业病防治法》和《环境保护法》为代表的安全生产法律体系和环境保护法律体系，具体的监管也是安全生产监督管理部门和环境保护部门分头进行，往往导致监管出现空隙或者不协调的现象。
究其原因，主要是由于《有毒有害物质环境管理法》一直没有出台。
尽管《危险化学品安全管理法》涉及两个部门的生产安全和环境安全监管工作，但是这一条例仍然以生产安全监管为主，对有毒有害物质的环境安全监管仅在与安全生产相关的方面有所涉及，不全面，难以改变目前两个部门分割式的监管格局。此外，企业内的职业病问题和环境污染问题，基本属于同根同源，都来自于企业内的粉尘、噪声、有毒有害物质等，监测方法、管理手段和控制方法有的一样，有的相互衔接，而在实践中，其监管分别由安全生产监督管理部门和环境保护部门分别行使。
总的来看，在实践中，安全生产和环境保护作为有毒有害化学品的两个重要监管部门，10多年来彼此一直害怕对方越位，导致信息难以共享，执法监管难以联动的不利局面。在此情形下，一些监管盲区不可避免地存在，事故隐患的存在及事故的发生也不可避免。
为何需要整合？
应将有毒有害物质的安全监管和环境监管予以协同化甚至一体化
天津港危险化学品爆炸事故中，按照法律规定，危险化学品的监管由港口、安监和环保部门依据各自的职责分别行使。但是，对于剧毒氰化物的流向，在新闻发布会上，有的部门不是太清楚，有的部门根本就不清楚，这说明有毒有害物质的安全监管，无论是环境安全监管还是生产安全监管，都出了一些问题，现有的分割式管理体制、制度和机制需要改革，在问题的倒逼之下，需要整合。
改革需要法律支撑和保障，建议国家制定一部综合性的《有毒有害物质安全和环境管理法》，将有毒有害物质的安全监管和环境监管予以协同化甚至一体化的规范。
安全和环境管理怎么加强？
法律设计上，能否将安全生产监管、职业卫生监管和环境监管三个相关领域的工作协同化甚至一体化
关于《有毒有害物质安全和环境管理法》的基本内容设计，可以以现实问题为导向，做出如下安排或者设计：
在立法目的方面，将生产经营单位的安全生产监管、职业卫生监管和环境监管三个相关领域的工作协同化甚至一体化，以保障企业和社会的综合安全为宗旨。
在监管体制方面，可以采取开放和保守式的两类机构改革。开放式建议如下：国务院将国家安全生产监督管理总局内的矿山安全司局和国家煤矿安全监管局合并，成立新的国家矿山安全监管局。再将国家安全生产监督管理总局与生产经营单位安全生产监管有关的其他部门与环境保护部的各部门整合，组建新的“国家安全生产和环境保护部”，并在现有国务院安全生产委员会的基础上成立国务院安全生产和环境保护委员会，加强对企业的安全生产和环境保护综合监管或者统一监管，有利于简政放权，提高行政监管效率，减轻企业负担，也有利于发挥安全生产综合监管已经形成的强势作用，弥补环境保护部门环境统一监督管理长期弱势的不足。开放式建议如下：如果开放式机构改革目前难以实现，不可能进行机构整合，可以考虑在法律之中明确规定安全生产监管部门和环境保护部的常态化沟通和交流机制，明确各自的职责，包括主导和配合职责。
在法律制度方面，对于环境影响评价、安全生产预评价、职业卫生预评价、消防安全预评价等工作，除了加强信息的全面公开化建设外，还应其评价内容、评价、审批条件、审批程序，鼓励一个中介机构对同一个项目开展上述预评价工作。如果可能，也可以将上述评价予以整合，既减少企业成本，也提高工作整合水平；协调甚至整合环境保护、安全生产、职业卫生、消防安全等方面的“三同时”及其验收工作，形成协同化甚至一体化工作局面；协调环境安全防护距离和生产安全防护距离，保护周围居民和环境的安全。
企业应强制安全风险保险制度
对于企业而言，如何化解自身环境与安全风险是一个值得认真思考的问题。企业是市场主体，都有侥幸和逃避心理，政府的监管既不能面面俱到，也不能常态化覆盖，建议修改《安全生产法》和《环境保护法》，建立强制性的企业安全风险保险制度，予以弥补。企业安全风险保险是一个综合性保险，包括职业卫生保险、生产安全事故保险和环境污染责任保险三项内容。凡是没有参加强制保险的有毒有害物质生产、经营、使用和储存单位，不得许可运营。参加保险后，企业对企业和社会的安全风险就有了资金兜底，也稀释企业的财政风险。参加保险后，保险公司会加强专业化建设，参与企业的职业卫生、安全生产和环境安全管理。如果保险公司拒绝保险，那么企业必须停产。这样，可以保证企业听从保险公司的建议和干涉，促进企业规范化运行。
在法律机制方面，拓展环境保护的信息公开和公众参与机制建设，鼓励社会对企业安全生产工作的参与；构建一个共同的监管信息平台，加强危险化学品的安全监管、职业卫生监管、消防监管和环境监管信息的沟通和自动预警；如有可能，将化学品环境安全监管的污染物排放与转移登记制度（Pollutant Release and Transfer Register，PRTR）与化学品的生产和上下游转移登记制度衔接起来甚至结合起来，形成全链条的有毒有害物质安全生产和环境保护登记制度；开展有毒有害物质的安全生产和环境保护一体化执法甚至综合执法，减少执法人员，提高执法效率。
在法律责任方面，可以借鉴2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的经验，总结各省、市、县三级已经出台的安全生产党政同责、一岗双责的做法，由中共中央办公厅和国务院办公厅发布统一的《党政领导干部安全生产事故责任追究办法（试行）》。在此基础上，按照党的十八届四中全会精神要求，衔接党内法规和国家立法的制定工作，可以在《有毒有害物质安全和环境管理法》的“法律责任”一章作出一个衔接性规定，即：“地方党委、党组及其成员的责任追究办法，适用《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《党政领导干部安全生产事故责任追究办法（试行）》的规定”，使环境保护和安全生产的党政同责、一岗双责真正落实法治的轨道上。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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