赵大程：加大对困难群众维护合法权益的法律援助

2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议,审议通过《关于完善法律援助制度的意见》。6月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2015]37号文印发了《关于完善法律援助制度的意见》(以下简称中办发[2015]37号文件),对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作出全面部署,为新形势下法律援助工作改革发展指明了方向。我们要切实增强工作的使命感、责任感,深入学习贯彻落实习近平总书记有关重要指示精神,认真学习贯彻中办发[2015]37号文件精神,建设完备的法律援助工作体系,加大对困难群众维护合法权益的法律援助。

一、以中办国办制定出台《关于完善法律援助制度的意见》为标志,我国法律援助工作进入新的发展时期

　　法律援助制度是维护困难群众合法权益、维护法律正确实施、保障社会公平正义的一项重要法律制度。党中央、国务院高度重视法律援助工作,党的十八届三中全会明确将完善法律援助制度作为推进法治中国建设、完善人权司法保障制度的一项重要内容；党的十八届四中全会对全面依法治国作出全面部署,明确提出要“完善法律援助制度,扩大援助范围”。习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示,强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助,在不断扩大法律援助范围的基础上,紧紧围绕经济社会发展的实际需要,注重提高法律援助的质量,努力做好公共法律服务体系建设。习总书记的重要指示为法律援助工作指明了方向。孟建柱书记对法律援助工作贯彻全面依法治国作出重要批示。中办发[2015]37号文件从政治和全局的高度,深刻阐明了新形势下做好法律援助工作、完善法律援助制度的一系列重大理论问题和实践问题,明确提出推进法律援助工作改革发展的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施,是新形势下进一步加强法律援助工作,完善法律援助制度的纲领性文件,标志着我国法律援助工作进入新的发展时期,对全面推进法律援助事业发展具有根本性、全局性、长远性的指导作用。

　　各级司法行政机关和法律援助机构要深刻领会习近平总书记重要指示和中办发[2015]37号文件的丰富内涵和精神实质,始终坚持法律援助工作的正确方向,不断健全完善法律援助制度。

　　一是坚持中国特色社会主义法治道路。法律援助制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。要始终坚持党的领导,在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,确保党的路线方针政策和中央的决策部署得到不折不扣地贯彻执行。要坚定不移地坚持中国特色社会主义法治道路,认真贯彻中国特色社会主义法治理论,紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标,忠实履行法律援助职责,健全完善中国特色社会主义法律援助制度。要自觉将法律援助工作置于“四个全面”的战略布局中来谋划和部署,把服务、保障和促进党和政府的中心任务作为法律援助工作的主要目标和基本任务,更好地为党和国家工作大局服务,为群众服务。

　　二是坚持法律援助制度的基本定位。法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得无偿法律服务的一项重要法律制度。要坚持法律援助制度的基本属性,忠实履行法律援助职责,维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平正义,切实发挥法律援助在人权司法保障中的作用。要把维护人民群众权益作为出发点和落脚点,帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题,努力使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。要坚持把促进社会和谐稳定作为基本职责,将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决,努力实现法律效果和社会效果的统一,促进形成安定有序的社会环境。

　　三是坚持法律援助制度的发展原则。完善法律援助制度是推进我国法律援助事业发展的重要保障。要坚持以人为本,把满足群众需求贯穿法律援助制度改革的各个方面、各个环节,完善便民利民措施,推进公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务,努力为困难群众提供及时便利、优质高效的法律援助服务。要坚持促进公平正义,把保障公平正义作为法律援助工作的首要价值追求,使符合条件的公民都能获得法律援助,平等享受法律保护。要坚持推进改革创新,坚持从国情出发,积极探索法律援助工作发展规律,创新工作理念、工作机制和方法,不断提高法律援助工作水平。

四是坚持把握法律援助工作的发展格局。构建法律援助工作发展格局是做大做强做优法律援助事业的重要前提。要坚持在党委政府的统一领导下,积极争取政策支持推动法律援助工作,保障法律援助事业与经济社会协调发展。要切实履行监管职责,指导监督法律援助机构依法为符合条件的公民提供符合标准的法律援助服务,促进和规范法律援助工作。要加强协作配合,推动有关部门履行法律援助相关职责,支持开展法律援助监督管理和组织实施工作,形成工作合力。要充分调动社会力量,有效发挥其资源优势,鼓励引导开展与其能力相适应的法律援助活动,提供多层次多元化的法律援助服务。

二、突出改革发展建设主题,努力建设完备的法律援助工作体系

　　深入学习贯彻落实习近平总书记关于做好法律援助工作的重要指示精神,认真贯彻落实中办发[2015]37号文件精神,要以改革、发展与建设为主题,着力形成规范的法律援助制度体系、高效的法律援助实施体系、严格的法律援助监管体系、有力的法律援助保障体系、完善的法律援助理论体系,建设完备的法律援助工作体系。重点是抓好“三个扩大”、“四个规范”和“四个保障”等三大任务,切实提高法律援助服务群众的能力和水平。

　　(一)不断提高法律援助提供能力。中办发[2015]37号文件立足于我国国情,从民事行政、刑事、咨询服务三个方面为提高法律援助提供能力指明了路径。要以“三个扩大”为着力点,进一步提高法律援助提供能力,更好地满足群众法律援助需求。

　　扩大民事、行政法律援助覆盖面。要突出重点领域,逐步将劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入补充事项范围,积极探索建立法律援助参与申诉案件代理制度,使法律援助工作更好地适应群众需求。要突出重点对象,放宽经济困难标准,使法律援助覆盖人群从低保群体逐步拓展至低收入群体,重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体法律援助工作,依法为其提供专业化服务。

　　扩大刑事法律援助覆盖人群。要认真落实刑事诉讼法扩大法律援助适用阶段的相关规定,畅通申请渠道,加强与公检法机关的沟通协调,切实做好侦查、审查起诉、审判阶段法律援助工作,确保法律援助对犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利保护贯穿刑事诉讼各阶段。要加强刑事被害人法律援助工作,依法为经济困难的被害人提供法律援助,积极参与刑事被害人救助,切实维护其合法权益。要完善值班律师工作机制,加强人民法院、看守所法律援助工作站建设,派驻值班律师为犯罪嫌疑人、被告人及时提供法律咨询等帮助；在速裁程序试点工作中,值班律师要切实履行为犯罪嫌疑人、被告人提供咨询、程序选择、量刑协商的工作职责。要积极探索法律援助参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制,进一步发挥法律援助工作在刑事司法改革中的职能作用。

　　扩大法律援助咨询服务覆盖范围。要切实履行法律援助窗口服务职能,安排专业人员依法为群众解疑释惑,在咨询接待工作中加强对当事人的心理疏导和人文关怀。要不断拓展法律援助基层服务网络,充分利用覆盖城乡的法律援助工作站点为群众就近提供初步法律咨询等帮助。要丰富咨询服务方式,拓展“12348”法律服务热线功能,积极运用网络平台和新兴传播工具推行网上咨询服务,提高咨询服务的可及性。要深入开展公共法律教育,为潜在的法律援助需求人提供指引性法律信息和法律建议。

　　(二)加强法律援助规范化标准化建设。中办发[2015]37号文件明确对推进法律援助标准化建设、加强法律援助质量管理、完善法律援助便民服务机制作出规定。要以强化“四个规范”为切入点,细化标准,完善制度,强化监管。

　　规范服务标准。省级地方要严格按照《条例》授权,从本地经济社会发展状况和困难群众需求出发,以法定的形式规范调整法律援助事项范围和经济困难标准。要完善法律援助申请和受理审查工作制度,规范法律援助机构审批职责范围和工作程序,完善法律援助承办环节工作制度,健全法律援助案件指派制度,提高工作规范化水平。要规范法律援助事项办理流程,区分案件类型制定刑事、民事、行政案件质量标准,努力使办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。

　　规范质量管理。要认真履行组织实施职责,规范接待、受理、审查、指派等行为,严格执行法律援助事项范围和经济困难标准,确保符合条件的公民都能及时获得法律援助。要教育引导法律援助人员严格遵守法定程序和执业规范,认真履行辩护、代理职责,做好会见、阅卷、调查取证等工作,依法公正办理法律援助案件。要完善律师参与法律援助工作权益保障和政策扶持措施,根据案件不同类别组建法律援助专业服务团队,提高案件办理专业化水平。要健全完善法律援助案件质量评估制度、服务质量检查公布制度等,有效运用案卷检查、案件回访、征询办案机关意见等方式,督促法律援助人员依法规范提供法律援助服务。

　　规范便民服务。要把便民理念融入法律援助工作全过程,改进服务态度和作风,广泛推行便民利民举措,努力使法律援助工作便民利民。要以乡镇(街道)和村(居)为重点,进一步加强基层服务网络建设,加大对老少边贫地区服务网络建设支持力度,确保各项便民措施落到实处。要加大信息技术在基层的应用,在乡镇法律援助工作站与县级法律援助机构之间逐步实现网上联通,建立网络便民服务平台。要深化便民服务,着眼于群众的法律援助需求,更多地从细节上下功夫、作文章,提高法律援助便民服务水平。

　　规范监督管理。要加强对法律援助工作法律法规和政策执行情况的指导检查,加强对法律援助机构和法律援助人员的监督管理,确保依法履行法律援助职责。要加强对办案主体的监管,督促律师、基层法律服务工作者自觉履行法律援助义务,建立健全律师事务所等法律服务机构和人员开展法律援助的考核评价机制,充分调动他们的积极性。要充分调动社会力量,加强对人民团体、社会组织和志愿者从事法律援助服务的指导和规范,维护法律援助秩序。近年来在司法部的积极推动下,国务院已将法律援助立法纳入立法计划,这也是中央制定的完善法律援助制度的一项改革任务,司法部将加快法律援助工作法治化进程,推动尽早出台法律援助法。

　　(三)强化法律援助基础保障。中办发[2015]37号文件从完善经费保障体制、加强基础设施建设、加强机构队伍建设等方面对提高法律援助保障能力提出明确要求。要以强化“四个保障”为关键点,进一步提高法律援助保障水平。

　　加强法律援助政策保障。要推动地方党委和政府将法律援助工作纳入党的群众工作范围,纳入地方经济和社会发展总体规划、基本公共服务体系、为民办实事和民生工程,帮助解决工作中遇到的困难和问题,为法律援助工作创造良好的政策环境。要推动建立政府履行法律援助责任的考评机制、报告制度和督导检查制度,研究形成解决制约法律援助工作发展障碍的具体政策措施,推动法律援助工作与经济社会协调发展。

　　加强法律援助经费保障。要适应法律援助办案量增长的形势,完善经费保障体制,明确经费使用范围和保障标准,全额保障办案经费。司法部将继续协调加大中央补助地方办案专款和中央彩票公益金法律援助项目资金投入力度,为欠发达地区提供必要经费支持。省级层面,各地要积极推动加大省级财政转移支付力度,并根据中央财政投入情况、贫困人口数量、法律援助办案量等因素加强对县级地区经费支持。市县级要尽快实现全部将法律援助经费纳入同级财政预算,建立动态经费增长机制。要推动建立办案补贴标准动态调整机制,根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素动态调整办案补贴标准,调动办案人员积极性。要加强经费监管工作,确保专款专用,提高经费使用效益。

　　加强法律援助机构队伍保障。要加强法律援助机构建设,配齐配强人员,切实做到法律援助工作事有人管、责有人负。要推进机构规范化建设,从窗口建设、设施配备、制度建设、人员配备等方面提出要求,提高法律援助机构服务能力。针对基层法律援助机构人员短缺的情况,可以探索推行政府购买法律援助服务、推广社会工作者参与法律援助等形式,充实工作力量。要注重队伍教育培训工作,加强思想政治建设、业务能力和作风建设,完善培训体系和工作机制,提高法律援助人员专业素质和服务能力,特别是要提高以法治思维和法治方式思考问题、开展工作的能力,努力在法治的轨道上推进法律援助工作改革发展。

　　加强协调配合机制保障。要进一步完善民事诉讼和行政诉讼法律援助与诉讼费用减免缓制度的衔接机制,健全刑事诉讼法律援助衔接配合机制,推动公检法机关对复制相关材料费用予以减免,支持法律援助办案工作。要协调发展改革、民政、财政等部门按照职能分工,支持法律援助基层基础设施建设,落实经费保障,提供办案便利。

三、以严的精神、实的作风,全力推进法律援助工作新发展

　　深入学习贯彻落实习近平总书记关于做好法律援助工作的重要指示精神,认真贯彻落实中办发[2015]37号文件精神,是司法行政机关当前和今后一个时期的重要政治任务。各级司法行政机要把握机遇,坚持从严处着眼,向实处着力,切实抓好各项政策措施的落实,全力推进法律援助工作实现新发展。

　　(一)明确责任,抓好工作推进。中办发[2015]37号文件要变成抢抓机遇的工作行动、实实在在的惠民措施,就要靠踏石留印、抓铁有痕的真抓实干。各级司法行政机关必须把贯彻落实好文件的主体责任牢牢扛在肩上落实在行动上,切实履行好监督管理法律援助工作实施的职责。要把深入学习贯彻落实习近平总书记重要指示精神和中办发[2015]37号文件精神摆上司法行政工作的重要位置,建立和落实工作责任制,分解细化工作任务,努力将原则性、方向性的政策部署转化为具体化、操作性强的实施办法和配套制度,实现贯彻落实有序推进、早见成效。要结合当前“十三五”经济社会发展规划纲要编制,推动将中办发[2015]37号文件要求体现到地方规划中,做好“十三五”时期法律援助改革发展工作。

　　(二)突出重点,抓好政策落实。政策是起点,落实是关键。要坚持整体推进与重点突破的统一,紧紧抓住制约法律援助发展重点难点问题,力争在机构建设、经费保障、信息化建设等政策问题上取得实质性进展。要坚持顶层设计和基层创新相结合,鼓励和支持符合本地实际的改革创新,创造更多可复制可推广的经验,为完善顶层设计提供实践依据。要坚持问题导向,把调查研究贯穿改革全过程,深入基层一线,摸清推进法律援助改革发展中的重大问题,有针对性地提出科学可行的对策建议,推动工作发展。

　　(三)注重效果,抓好宣传督导。中办发[2015]37号文件的出台为宣传法律援助工作提供了良好契机。要把文件的宣传作为扩大法律援助影响力的重要抓手,重点围绕社会关注的政策措施进行多种形式解读,为贯彻落实好文件营造良好氛围。要拓宽宣传渠道,创新宣传形式,综合运用报纸、广播电视等传统媒体和互联网、移动通讯等新兴传播手段,提高法律援助宣传效果。要加强对贯彻落实文件的工作指导和督促检查,研究贯彻落实措施时提出督导要求,决策实施后检查落实情况,完善动态化督导工作机制,确保各项任务和措施落到实处。

　　做好新形势下的法律援助工作,使命光荣、任务艰巨。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,以中办发[2015]37号文件出台为契机,乘势而上,开拓创新,扎实工作,努力开创法律援助工作新局面,为全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴中国梦作出新的更大的贡献!

　　(作者系司法部副部长)