我们需要一个什么样的前沿阵地？

      王会龙

　　目前，形容基层环保工作出现频率比较高的说法有：“上面千条线，下面一根针”、“压力大，风险大，难度大”、“基层环保局长是高危职业”、 “重点在基层，难点在基层，希望也在基层”、“任务落实在基层，矛盾化解在基层，问题解决在基层”等。这些说法道出了基层环保工作的地位和作用，也说出了基层环保工作面临的难题和前行的方向，同时，也是现阶段我国基层环保所扮演角色的真实写照。

　　基层环保应如何进行角色定位？

　　基层环保工作应如何进行角色定位？笔者认为，“正负零”、“桥头堡”、“一根针”，基本反映了基层环保工作的角色定位。

　　“正负零”是指建筑物上的一个标高，即通常说的露出地面的高度。楼房盖得再漂亮，如果没有坚固的正负零以下的基础工程，就会倾倒。把基层的环保工作比作“正负零”以下的基础工程，再恰当不过。县（市、区）级环保工作，直接面对排污单位，面对公众，面对广大农村。各项环保工作要依靠基层具体抓好落实。如果各项指令、政策等在基层无法落实，就形同废纸。基层环保工作失真就会导致整体失聪。环保大厦盖得越高，正负零以下的基础就要越坚固。

　　“桥头堡”是为控制重要桥梁、渡口而设立的碉堡、地堡或据点，引申指处于工作的前沿。基层环保工作是环保工作的桥头堡，始终处在第一道防线。桥头堡在军事上的功能既是进攻据点又是防护据点。从这个意义上讲，基层环保工作（部门），一方面，要有进取精神，站好第一道岗，脚踏实地，把各项工作抓实抓出成效。同时，要不断创造、总结经验，提升自己。另一方面，要具有担当精神，甘愿付出，忠诚履职，把好环保工作第一道防线。

　　“一根针”是指上级机关和基层部门的工作关系。对国家、省、市州环保部门的指令、政策、要求等，基层环保部门都要抓好落实。到了基层这一级，抓落实体现在操作层面，要一项一项地具体安排。

　　我国经济社会正处于较快发展时期，污染形势较为严峻。环境保护工作一直在加强，环保部门一直在艰苦努力，但公众在环境质量改善上感受不到，甚至认为环保部门不作为，即使很多问题与环保部门并无关系，既非职责范围之内，也没有权力、手段、资金和项目去解决，但很多时候环保人却没法解释。

　　在当前背景下，基层环保部门在完成环境保护部、各省级环保厅局、市州环保局安排的规定动作的同时，更重要的是抓好自选动作。

　　同时，必须正确处理好规定动作与自选动作的关系，要清晰地进行角色定位，不能发生角色不清、角色冲突、角色中断和角色失败的事情，更不能错位、越位。

　　如何看待环保部门成长中的烦恼？

　　我国环保事业从上世纪70年代开创以来，党和国家高度重视环保工作，环保队伍不断壮大，环保事业不断发展。但是环境保护在发展壮大中，有喜悦，也有自身的烦恼。

　　“基层环保的堰塞湖”是环保部门面临的第一个现实问题。

　　环保队伍在壮大的同时，也面临诸多问题，如职业化水平不高，专业技术人才少，能力素质与蓬勃发展的环保事业不相适应等。

　　据初步统计，湖南省县级环保部门（含直属单位）现有人员中，环保专业或相关专业（含高等职业技术学院）毕业的人数占20%左右，少数县只有10%，而且近些年进来的多数不是专业科班出身的。囿于人员编制问题，急需的专业人员进不来，非专业人员出不去，从而形成了“基层环保的堰塞湖”，而且这种状况短期内无法改变。这样的人才队伍结构与新形势、新任务的要求不相称，严重地制约了环保工作的开展。

　　乡镇环保工作没有腿，严重制约着基层环保工作的开展。据初步了解，湖南省85%以上的乡镇无环保机构或专职人员。上级关于环保方面的指示精神、任务部署、工作要求传达到县级环保机构就止步了，纵向难以到底。县级环保机构发现乡镇违法问题和现象主要靠群众举报，但作用非常有限。这种状况导致农村环保工作无法正常开展。

　　“受伤的为什么总有我”是我们面临的第二个现实问题。

　　环境保护的“燃点”越来越低，基层环保局长的职业风险越来越大。这个风险不仅来自可能发生的环境污染事故，也来自以往并没注意到的各种失职、渎职行为。

　　据有关资料统计，2012年1月~2013年6月，全国环保系统先后有近千人因违法违纪分别受到党纪、政纪或法律处理，其中失职、渎职占很大比例。几乎每发生一起环境污染事件，在处理相关企业负责人的同时，都有环保部门的官员被追究责任。有的地方环保工作者形象地称之为，“伤敌一千，自损八百”。更有甚者，有的地方为平息事态，“小偷”还没抓着，先把“警察”给处理了。

　　湖南省也是如此。近年来，发生的环境事故，如衡东大埔血铅异常事件、株洲佳旺化工公司非法倾倒废物污染环境事件、湘潭市环保志愿者调查污染遭围殴事件、平江县非法采矿污染环境事件等，在追究相关企业责任人的同时，当地环保部门也同时被追究了责任。环保部门既要严格执法，又经常面临被问责的风险。尽职与失职的界限应如何把握？输了球，责任都在守门员吗？值得我们深思。

　　“地方保护主义与行政干预”是我们面临的第三个现实问题。

　　发展是第一要务，必须牢牢抓住。但是，有的地方急于求成，为换取一时的经济发展，不惜以牺牲环境为代价换取GDP的快速增长，使环保部门进退维谷。例如，县里确定要上的项目，即使有环境问题，县环保局通常挡不住。有的基层环保局长形象地称之为“批了，睡不着觉，不批，不让你睡觉。”如果硬挡，坚持不同意见，有可能摘帽子、挪位子，甚至受处分。在很多地方，环保部门很重要的一项任务，就是跑项目、跑环评审批。有些项目，上级不批，迫于压力，有的地方环保部门越权审批、拆零审批，批大建小、批小建大、批建不符的情况常有发生。

　　环境执法中的行政干预在各地不同程度存在，很多地方把环保部门不过问看成是对经济工作的最大支持；将环保部门依法征收排污费列入乱收费予以取消，视为减轻企业负担等。

　　如今又有一些新的表现形式，从湖南省去年开展的“坚决纠正环境保护中损害群众利益行为专项整治”工作检查的情况看，土政策、土规定不少。有的地方设立企业宁静日，不允许环保部门进厂执法；有的地方要求环保部门需要提前到有关部门办理批准手续后，才能进入企业执法检查；有的地方则制定了一费制,统征统收，妨碍正常征收排污费；更有甚者，有的地方环保部门正常的行政处罚行为也需要先到有关部门办理审批手续。

　　这些土政策、土规定，虽然在党的群众路线教育实践活动中得到了清理和纠正，但由于一些地方已经形成了一种惯性，有的形式上取消了，实际却还在用；有的“脑子上没解决，行动上没落实”；有的对取消土政策条款存在不同意见，存在反弹的可能。

　　“巧妇难为无米之炊”是我们面临的第四个现实问题。

　　近些年来，环保方面的投入增加了不少，但离实际需求相距甚远。以湖南省为例，一方面，县级财政困难，无力承担治理污染所需的资金（配套资金），重金属污染治理、湘江治理、脱硫脱硝补助等主要靠国家和省级财政的转移支付。

　　另一方面，环保部门的能力建设投入增长较快，仅省级财政专项资金对县级环境监测执法能力建设的转移支付都在100万元以上，仪器装备有了较大改善。但是，县级配套资金很少，有的几乎为零。

　　“两个不适应”的问题仍然比较突出，一是仪器装备与环境保护事业发展的新形势和对环保部门的新要求不相适应。县级监测站能够监测的水、气、土壤污染因子非常有限，对持久性有机污染物基本不能监测；二是环保队伍与所担当的任务及仪器装备不相适应。仪器装备购买回来后，由于无人会用或无设备用房，很多设备尚未开包。

　　怎样才能扫清发展障碍？

　　县（市、区）各有各的困难，地方环保部门各有各的难处,关键是看我们持什么样的态度，怎么去认识、把握和驾驭。我们应当不埋怨、不懈怠，积极作为。

　　一是要正视经济发展与环境保护的矛盾。环境与发展问题实际上是局部与整体、眼前与长远的关系问题。主要有4个不能“并为一谈”，即不能把经济快速发展中出现的始料不及的环境问题、决策失误引发的环境问题、违法建设违法排污造成的环境问题、环境执法不到位出现的环境问题同经济发展与环境保护的关系处理不当并为一谈。

　　二是要正视人民群众日益增长的环境需求与环境公共产品供给不足的矛盾。冰冻三尺，非一日之寒。大气污染和水污染问题是长期积累而产生的，还清历史欠账，控制新污染产生并非三年五载就能做得到。我们要尽可能保护好现在的环境，不能再让它恶化，要让有条件的地区尽可能提升环境质量。公众对环境质量发泄不满应予以理解，并淡定对待，同时要做一些必要的疏导与宣传解释工作。

　　三是要正视行政干预问题。对新、改、扩建项目环评审批和环境执法监管工作，党政领导、党政部门用打电话、写条子、打招呼等方式进行干预在所难免。对此，要具体情况具体分析。有的可能是不了解项目的具体情况，有的可能是不了解有关政策，有的可能是碍于情面，真正的特殊项目、特殊情况极少。因此，只要实实在在说清情况、做好解释，一定能够取得理解、谅解和支持。

　　四是要正确处理统一监督管理与分工负责的关系。环保部门不能大包大揽，越俎代庖。部门职责不明、职能交叉的现象，在今后一段时间内可能继续存在。要深入研究环境追责案例，为什么追责，追的是什么责。被处分的人说冤，是不是有冤，冤在哪里。把这些情况搞清楚，对于正确认识和履行统一监督管理职能会有所帮助。

　　五是要正视监管能力不足的问题。环保部门的能力虽然与担负的职责相比还不是很匹配，但与过去相比，环保部门监管能力已经大大增强了。装备方面，已经有较大水平的提高。人员素质方面，特别是专业素质，难以迅速提高。基层环保部门必须面对现实，立足现有基础，脚踏实地、辛勤耕耘，切不可好高骛远。

　　基层如何承担环保重担？

　　面对基层环保工作的地位和使命、困难和问题，必须抓住要害，自强不息，锐意进取，永不松懈，用责任托起环保重任。

　　首先，打铁还要自身硬。苦练内力，建立一支高素质的过硬的环保队伍是当务之急。核心是提高队伍的职业化水平。要严把人员进出关，要抓好人才培训，要加强思想政治建设和职业道德建设，以纯洁基层环保队伍。

　　其次，要加强农村环保工作，加强乡镇环保机构建设。现阶段因编制所限，乡镇不能单设机构，应安排两至三名专职人员从事这项工作。随着城镇化的推进，农村污染结构发生了很大的变化，环境问题凸显。农村环境保护事关城乡人民的米袋子、菜篮子、水缸子的安全，农村环保上不来，城市环保上不去。因此，农村环保应成为基层环保工作的重中之重。

　　第三，不出事就是本事。四川省环保厅厅长姜晓亭在接受记者采访时所说的这句话道出了环保工作者特别是基层环保工作者的心声。不出事的“事”指的是环境污染事故、环境事件。要做到不出环境污染事故，必须用好法律武器，严格执法。

　　一是要抓好污染预防；二是对没有得到许可的违法建设项目坚决取缔；三是加强污染源的监管；四是对非法企业和企业违法排污依法严加惩处，用足用好法律武器。

　　第四，物质的力量要用物质来摧毁。无论是强管理、调结构，还是建设施，都需要足够的经费支撑。要履行好保护环境的职能必须要加大投入。可以是资金投入、政策投入，也可以是其他方式的投入。我们应该多在发挥市场作用、探索治理模式、拓宽投资渠道、破解资金瓶颈制约上想办法、下功夫，等、靠、要解决不了投入问题。

　　第五，要充分发挥大格局与组合拳的作用。仅仅在环保体制内抓环保，唱独角戏，难有大的作为。要发挥社会主义制度的政治优势，着力构建党委领导、政府负责、人大政协监督、部门齐抓共管、全社会共同参与的环保工作大格局。凝聚力量才能攻坚克难。

　　目前，湖南省环保厅正在代拟“湖南省环境保护工作职责规定”，旨在依据法律法规，把省直部门的环保职责具体化，把碎片化的集中起来。

　　党的十八大提出要把生态文明建设融入经济、政治、社会、文化建设的各方面和全过程。环保部门一定要深刻领会和推动落实这样一种“融”的理念和方法。要善于发挥法制、经济、市场、科技、行政、宣教等多种驱动力量的作用，打好组合拳，形成工作合力。

　　第六，要把握好硬尺度与推动力。新修订的《环境保护法》规定，地方各级人民政府对辖区内环境质量负责。改善环境质量是环保工作的出发点和落脚点，环境质量是检验环保工作的硬尺度。

　　一个地方的环境质量改善了，或者恶化了，背后必定有推手。推手可分为正推手和负推手。把开了多少会、发了多少文、办了多少班、搞了多少形式主义的检查评比等表面文章作为检验环保工作的标准，并加上有声有色、勇于开拓、有创新精神等一些时代感强烈的评语，是负推手。倾听人民群众环境需求，把解决影响人民群众身体健康和科学发展的环境问题放在心上，抓在手上，有实事求是之意，无哗众取宠之心，不务虚名，真重视，真投入，真落实，才是正推手。我们要做正推手，而不能做负推手。

　　目前，我国经济正处于深层次矛盾凸显和增长速度进入换档期，结构调整面临阵痛期，前期刺激政策处于消化期这三期叠加的阶段。摆在我们面前的，一是经济发展下行和社会就业与环境保护的矛盾，二是人民群众日益增长的环境需求与环境公共产品供给不足的矛盾，这是现实对我们的考验。我们要积极作为，科学务实，把握平衡，少一点虚浮，多一点实在，在改善环境质量和科学发展上有所作为，有所贡献。

　　作者系湖南省环保厅党组副书记、副厅长

（责任编辑：李国兆）