陕西政府法制2013年第2期

陕西省人民政府法制办公室编          2013年2月17日

浅析当前城市基层治理存在的

困境与改革路径探寻

街道办事处、居民委员会、社区构成了目前我国城市基层治理的基本组织元素。在城市基层治理体制机制的设计和运行过程中，如何实现各环节职能在组织元素间的最优定位，如何使各组织元素的“天然优势”得到充分发挥，对实现社会的和谐稳定、人民群众的安居乐业至关重要。当前，随着城镇化进程的加速推进，城区规模快速扩大，人口急剧增加，城市资源分配日趋紧张，各种利益诉求和冲突急剧增多。同时，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务需求不断向城市基层社区延伸，城市基层治理任务日益繁重。这对加强城市基层治理提出了更高的要求。“基础不牢，地动山摇”，破解城市基层治理中存在的困境和难题极为迫切。本文尝试围绕当下城市基层治理存在的问题与困境，从法制角度解析成因，探寻城市基层治理的改革路径。

一、我国当前城市基层治理存在的问题与困境

（一）街道办事处、居民委员会、社区之间的关系定位不清，或引发认同危机和管理失效风险。

作为城市社区居民自治组织，社区居民委员会依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是具有双重角色的正式组织，既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组织的社区职能。承担社区职能时，街道办事处的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造良好的社区环境，强调的是整合、服务和发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系。但在实践中，常变成了领导与被领导的行政隶属关系，导致城市社区行政化倾向严重，社区自治被虚化。社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，沦为行政管理任务的“腿”。居委会的工作更多地是向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，造成了居委会工作与群众实际需求的脱节。居委会成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

社区、街道、区政府三者之间管理关系与职责定位不清，政府职能的“越位”与“缺位”，严重挫伤了居民的自治热情，易诱发社区管理机构的合法性认同危机。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，无法获得居民信任。

以“准政府”方式运作的城市基层治理组织在日常工作中也日益面临着社会转型带来的诸多现实挑战：机构庞杂、人员膨胀、职责繁多、管理成本过高、管理负担过重。城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识增强，继续沿用传统的行政命令式工作方式势必使城市基层治理工作面临管理缺位、管理失效的风险。此外，“社会管理”并不是现代政府的唯一职责，提供“公共服务”也是现代政府的重要职能。“行政化”的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服务功能不足。

随着城市化进程的加快和居民自治意识的提高，大量社会公共事务逐渐回归社区，社区基层组织开始承担更多的社会管理职能。原有的运行体制在新形势下愈来愈暴露出主体身份不明、结构功能紊乱、条块矛盾突出等弊端，难以履行相应职能。

（二）法律滞后模糊了城市基层治理系统内各类组织之间的权利界线。

法律是社会最高准则，城市基层治理系统中的各类组织和居民都必须在法律范围内活动。如果法律不能清楚地划定城市基层治理组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，由于制定时间较早，已经不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，事实上已经突破了法律所调控的范围。

（三）社区认同意识较差，社区内部基础薄弱，导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂，妨碍城市基层治理成效。

社区自治权力的产生源于社区居民的广泛认同，强有力的社区自治离不开社区居民的广泛参与，建立社区居民认同基础上的社区自治机制是提升社区社会自治能力的前提保障。对于居民而言，社区参与是其社会活动的最基本内容和形式。然而，我国城市社区建设更多的是计划经济时代的产物，内部各类社会组织发育的政策环境不足，社区自治体现出行政性自治模式。与居委会行政管理职能占比较大同步的是社区自治职能的下降，居委会过度行政化导致它对城市基层社会的代表性不足。本应将服务社区、引导社区建设作为主要工作的街道办事处，将社区居委会作为自己的下属单位，向其摊派上级政府布置给自己的各项任务，进一步挤压社区自治空间。另外，当今中国的城市社区是由熟人、半熟人和相当部分陌生居民组成的生活共同体，既有本市户口的居民，也有相当数量的非本市户口的居民和流动人口，人口的异质性突出，生活方式、价值观念多样化。社区对他们来说还只是一个栖息之所，社区参与的动机仍局限于经济利益需求，很难形成社区共同体意识与社区认同。

居民参与普遍不足也与参与机制不完善相关。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。但社区管理事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的热情。同时，居民也缺乏正常的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，或者是政府有关部门提了要求，就召集居民来开会、布置、传达。即便是成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、作用性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。另外，较低的社区文化基础设施建设投入制约着社区文化活动及服务能力，不利于通过文化整合与社区服务整合塑造社区认同意识与社区凝聚力。

（四）街道、社区协调能力不足，民间组织发育不良，导致城市基层治理纽带断裂，社会管理能力有限、社区服务内容不广、手段缺乏。

城市基层治理最好状态是“善治”，其核心理念是确立以公民为中心的地方自治，削弱政府在社区的主导性，发展参与式的“民主治理”，它强调的是公民与政府互动和政府权力作用边界的清楚化和有限性。这就需要大力发展社会组织，并理顺社会组织与街道社区之间的关系。目前，除了社区居委会之外，还存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会，给城市基层治理造成一定难度。

民间组织包括社团和民办非企业单位，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的作用。当改革深入后，社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，具体服务可由民间组织来承担。目前，这方面情况不理想：一是民间组织发展缓慢。二是收入来源不稳定。民间组织大部分收入低，没有自己的工作场所，靠租房或借用办公室开展工作，有些甚至无办公场所。三是缺乏公信度。一些民间组织打着公益旗号从事营利活动，政府部门、群团组织所建的纯公益性志愿者组织，数字有水分、队伍不稳定，存在形式主义倾向。四是缺少扶持政策。国家虽然从总体上支持民间组织的发展，但优惠政策不够。

（五）社区经费运转困难，其“财权”与“事责”不相匹配。

财政基础是城市基层治理组织运行的生命线，城市基层治理“善治”目标的实现离不开充足的财政后盾。社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。从总体上来看，社区经费运转困难，其财权与事责不相匹配。社区工作者任务繁琐复杂，却没有与之相匹配的经费支持。经费短缺致使社区日常运转困难，社区管理与公共服务无法满足社区居民的现实需求，致使社区居民怨声载道，各种矛盾突出，社区凝聚力不足。

二、问题与困境成因的法制角度分析

（一）城市基层治理法制建设不完善。

一是法律规定不适应基层治理发展。《城市街道办事处组织条例》和《居民委员会组织法》，调整范围过于狭窄、法条过于简单、疏漏较多，远远不能承接社会职能分离转向的需要，造成法律调整缺位。由于居委会没有法人地位，在社区中的人员聘用、建立银行帐户、签订协议等方面也存在着一些难以解决的问题。在缺乏系列、合理制度规范的情况下，社区建设难免会走入误区。同时，有许多方面还无法可依。特别是对于一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，缺少法律上的调整与规范，由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

二是有关社会组织的法律规范不健全，目前的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》，重点在依法规范登记管理，但对于各类社会组织参与社会管理、表达利益诉求、扩展社会服务、强化自律管理，以及政府加强对各类社会组织的管理监督方面，都还缺乏法律依据，不能依法促进社区各类社会组织有序健康地发展。

三是社区单位、居民群众在社区建设中的权利义务不确切。目前，企事业单位参与社区自治活动尚没有法律的明确规定，居民在社区建设中的义务很难确定，也只能本着宪法和法制建设的原则进行一些探索，使得社区内利益冲突的调整机制不完善，形成部分成员对社区建设很少或不作任何贡献，只想着坐享其成。如目前多数新型经济组织、个体工商户，就很少参加社区建设的各项活动。长此以往，对于积极投入、参与社区建设的社区成员形成了一种事实上的权利义务不平等，容易挫伤其积极性。

（二）传统行政法领域强调的以管为主的思维，与现代法治理念、社会创新管理确立的“服务型政府”目标不相适应，产生矛盾和冲突。

良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而我国城市基层治理的历史传统及政治体制设计，都保持了传统行政法中的以“管”为主的特性。以“行政化”为首要特征的“街居制”在新的环境下面临着尴尬的制度定位，面临管理成本过高、管理错位缺位、服务不足等现实困境。在实际操作中，区政府职能部门长期将基层工作摊派给街道及居委会，导致“区政府职能部门权大责小，街道有责无权，居委会有责无权只干活”。居委会仅仅机械地起到上情下达、下情上报的“传声筒”功能，不能很好地发挥居民的自治作用，很难适应市场经济发展的新要求。

城市市区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。然而传统的制度设计，过于重视“管制”，而少有服务。无论是政府，或者是单位，较多地重视上对下的管理，把社区成员看成纯粹的被管理对象。社区成员不能很好地进行自我管理、自我教育、自我服务，也就难以参与社区管理，造成社区的凝聚力以及居民群众主人翁的责任感不强。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革，以行政命令为主的城市基层治理方式，不能有效解决一系列社会问题。一方面，随着“单位”职能向社会转移，“单位人”向“社会人”迅速转化，城市流动人口急剧增加，居民的社区服务需求愈来愈强烈，城市基层治理的内容越来越多，许多原来由政府和单位承担的职能转向社区。如医疗、就业、青少年教育、流动人员管理、家政服务、社会救助、老年人及有关弱者的特殊服务、再就业培训及安排等等，都是居民的合理需要，并会随着社会的发展不断增加。另一方面，随着居民群众的民主法制意识不断增强，对社区居委会的服务需求更迫切、标准要求也更高，要求社区给予更多的关怀、帮助及满足，而原来的基层组织不能有效解决这一系列的问题，就有可能激化矛盾，成为新的社会不安定因素。

（三）政府职能转变滞后，社区自治能力欠缺，城市基层治理体制难以适应社会转型期的需求。

由于我国的城市基层管理体制是在计划经济条件下形成的，几十年渐成体制性与结构性的矛盾，社区建设目前仍处于政府主导阶段，以政府号召和组织为主，政府与自治组织的关系尚未完全理顺，政府、街道、自治组织、企事业单位、社团及中介组织、居民群众在社区建设中的权利义务没有明确的界定，法律规定的自治还没有真正实现。这种状况直接导致了一些影响社会稳定的问题解决纵向不到底，横向不到边，上边有权管不了，下边想管管不好，大大增加了政府维护社会稳定的行政整合成本。

由于政府职能转变不到位，政府部门的职责功能比较模糊，在有些方面越位，包揽了过多应由非政府组织承担的职能；在有些方面又出现缺位，对社区群众组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不够。同时，由于基层政府简政放权不够，权责不对等，长期沿袭下来的“条条治理”依然是城市行政管理体制运转的主导方式，特别是出自身利益的考虑，并不情愿将权力下放给街道办事处，街道管理尽管门类齐全，但工作效率并不高。

党政机关的过度参与形成了不可忽视的负面效应，党政机关依然主持着社区建设的各个方面，基层民主的意识和自治机制难以真正有效建立，社区依法治理的组织运作尚未形成有效的机制，党的领导、基层民主自治、政府的支持帮助尚未形成有效融合。

三、改良提升城市基层治理的路径探寻

城市基层管理体制的变革势在必行。城市作为社会发展的核心，在城市化不断加速的今天，面对更加复杂的环境，改良提升城市基层治理应着重从以下几个方面入手：

（一）健全城市基层组织管理法律制度，加快城市基层治理立法进程。

在建立新型的基层管理体制的过程中，要挣脱传统的行政单一化体制的束缚，形成新的运作机制，必须建立、健全有关法律制度。

加快完善基层治理的法律制度。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《居民委员会组织法》应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。以法律的形式确立社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。否则，很容易被行政部门再次变为“腿”。

通过各项制度确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。另外，在制定全国性法律之前，地方可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规或政府规章；也可由社区在不违背国家法律的前提下，制定社区居民共同遵守的规范，强化依法管理的理念。      　　 

（二）进一步理顺街区关系，深化街道体制改革，调整街道职能，完善组织构架。

转换政府角色与职能。社区基层管理的改革重点在于权责的重新调整，要以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，其中，政府角色的转变、职能的明确是核心。政府角色转变意味着从直接管理向间接指导、宏观规划层面发展；政府行政管理职能归位意味着街道办事处把涉及行政执法、行政管理工作归位于政府职能部门；政府社会化职能归位即把原来由政府管理的社会化职能归位于社区自治和中介组织，把社会公益性服务归位于社区和社区工作者。同时将街道行政职能移交，把原属于行政管理的职能归位给职能部门，将社会性、公益性的事业交由社区承接。

深化街道体制改革，调整城市基层治理单位职能。政府要主动调整自身与社区组织之间的关系，将事实上的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系；变实际上的行政隶属关系为名副其实的指导与被指导的关系，赋予街道对社区自治及日常工作必要的指导和监督权，以保证社区能够实现正常的运转。将街道办事处的职能转变到行政管理和公共服务上来。可以尝试整合资源、重组内部机构，建立社区便民服务中心等，将计划生育、低保等各项基本公共服务职能汇聚。社区基层管理部门一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和政府的授权，充分利用各种有效方式，实现社区科学化管理和自治；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的积极性。

完善社区组织结构功能。从结构和功能上对城市社区组织管理体制进行调整，构建新型的运行体系，应从“纵向”和“横向”两个维度着力。在纵向上要突破街道行政区的限制，进行社区体制机制创新，始终注重将政府行政管理功能与社区居民自治功能相剥离，既保证政府工作重心下移，又助推居民自治机制建立和完善。在这个原则指导下，架构社区党组织、社区居委会、社区公共事务工作站。在横向上要发展各种社区组织的社会性功能，根据我国国情和城市社会经济发展需要，应着力培育以下社区组织：议事、决策型组织；咨询、智囊型组织，如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等；有偿服务型组织，如物业公司、修理服务公司、求助中心等，发挥管理、服务与中介作用。

（三）探索建立城市基层治理新模式，实现社区公共服务分类管理，提升社区社会自治能力。

以有关加强和创新社会管理理论为指导，充分发掘相关法律法规和国家政策资源，建立城市基层治理新模式。这方面许多地方已开始探索。例如：沈阳把城市管理以行政管理为主逐步过渡到社区组织管理为主，侧重点落在社区组织的建设层面。社区组织具有法定地位，在社区建设和发展中具有主导性。上海推行的“两级政府、三级管理”的方式，将社区定位于街道范围，以街道为核心推进社区建设，通过调整条块关系，促进城市管理重心下移，构建了行政与自治相结合的社区管理体制。上海模式代表了混合型治理模式的特点，是一种半行政半自治的管理模式。这种模式保证了政府机构对社区规划和管理，同时协调了社会性组织与公众参与，培育了居民自治的能力。

还原社区本质，引导社区自治，促进社区自治制度化。社区建设是关系社区成员切身利益的事务，需要社区成员共同参与。实施居民自治协商议事，做到与居民利益密切相关的社区事务交居民讨论、决策，将社区自治协商、议事决策过程变成联系、组织、教育、凝聚、调动居民参与的过程。作为城市基层管理的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、作用性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向居民公布，便于居民监督。

（四）加强社区的各项建设。

首先，以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。

努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能有机会释放。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队等非法定性平台为辅。

努力发展社区文化。社区建设在抓好党的建设、居民自治的同时，必须大力发展社区文化，注重彰显本社区的特色。深化“网格化管理、组团式服务”工作，就是通过与居民建立情感沟通，密切党群干群关系。组织开展各层级、各类型、群众广泛参与的大众文体活动，倡导健康生活方式，繁荣居民精神文化生活；发掘各类本土化实用人才，激发参与活力；在全社会弘扬义工精神，发挥义工的独特作用，丰富居民互助实现形式，广泛动员社会上一切积极力量参与社区建设。

建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。

（陕西省政府法制办公室综合协调处）