陕西政府法制2014年第12期

编者按：学习贯彻党的十八届四中全会精神是各级行政机关当前和今后一个时期重要的政治任务。为配合各级行政机关的学习活动，本刊特邀请省政府法律顾问、西北政法大学行政法学院院长王周户教授就加快法治政府建设撰写专题学习辅导文章，对广大行政机关工作人员学习会议精神特别是《决定》应有积极的参考意义。

加快依法治国进程中的法治政府建设

王周户

一、法治政府建设是推进依法治国的核心与关键

无论是从依法治国、依法执政、依法行政共同推进角度，还是从法治国家、法治政府和法治社会一体建设角度，都可以看到推进依法行政和建设法治政府是其中的一个重要环节和重要组成部分。可以说推进依法行政是推进依法治国的核心，建设法治政府是建设法治国家的关键。在我们通常所说的“立法、执法、司法和守法”环节中，执法主要就是指行政机关对法律制度的推行和实施活动。法律制度中的大多数是要依靠行政机关的执行和实施来保障其立法目的的实现。从这个角度来说，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将中国特色社会主义法治体系中高效的法治实施体系落实在依法行政和法治政府建设上是非常正确的。

再换一个角度来看，在所有国家机关及其职能体系里，尽管从法律地位上看政府机关并不处于最高地位，但相比较于其他国家机关，只有政府机关及其职能对人们的经济活动和社会生活产生着最直接、最具体和最广泛的影响。这种影响可以说是“从摇篮到坟墓”，是任何一个公民或者法人组织所无法选择也无法避免的。同时，在整个国家机关及其职能体系中，也只有政府机关系统掌握和支配着经济社会中最多的从有形到无形的资源和机会。因而在整个国家机关及其职能系统的法治化过程中，政府机关及其职能系统的法治化程度最为重要和关键。

另外，从权力的性质及其特点上讲，行政权力在运行过程中所表现出来的果断、迅速、单方优势等特点，具有行政手段所特有的公权力“效率”要素和特征，也使得当事人具有服从和接受的义务，即使当事人认为行政机关行使权力的行为违法而侵犯了其合法权益，也需要通过“民告官”的制度模式（行政复议、行政诉讼）进行救济。基于行政权力职权与职责同一性，就使得从职权行使角度而言，行政机关未经法律授权和许可不得随意作为，即通常所说的“法无授权不可为”；而从职责角度而言，行政机关该为就要为，否则就构成不作为失职、渎职，亦即通常所说的“法定职责必须为”。因此，在依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程中，较之于法治社会中的公民、法人等普通社会主体的守法行为而言，政府机关及其行使权力行为的法治化，既具有率先性和垂范性，也具有推动和促使这些社会主体的行为遵守法律规范的保障性。

二、建设法治政府是依法行政的“升级版”

从推行依法行政到确立建设法治政府，既是依法行政的深入推进，也可以说在依法行政基础上向着更高的一个法治化目标的迈进。就依法行政的含义及其要求而言，其注重或者说更多的是强调行政机关的权力来源要有法律规范依据，行政机关行使权力和实施行为要在法律规范范围内活动而不得违反法律规范，核心是把握着行政权力及其行为对法律规范的尊重和遵守。当然这也是行政法治必然要包含和体现的内容，是行政活动起码要达到的最低要求。然而，法治政府目标的确立和建设，就会在依法行政所要求的基础上，推动政府机关在其行政职能设立和职责履行上追求更好的效能化标准，不仅仅只是让人们看到政府机关的行为在法律规范内和对法律规范的遵守状态，而是要让人们感受到，在社会生活和经济活动的诸多方面，都有来自于政府机关所创造的体现着公平公正的良好环境和所带来的高效便民服务。比如说，就政府机关的廉洁建设而言，仅从依法行政角度及其要求来说，只要行政机关工作人员不贪污不受贿不徇私枉法就算基本符合要求了，但从法治政府建设来看，这是起码要求也是低端要求，而其中端要求就应当符合节俭型政府，再到高端要求则就要是高效便民型政府。因此，就法治政府建设来看，就是通过依法行政的全面深入推进，所要追求和实现的是包含了一系列复合型目标要素的高端性新型政府，包括职能设定与配置的科学性、行政职能履行过程的公开透明和民主性、行政权力行使的公正性和公共服务职责履行的公平性等。正因为如此，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了通过“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制” ，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

三、把握全面推进依法治国要旨，加快法治政府建设

就全会决定中全面推进依法治国的重大任务来看，对于法治政府建设的任务内容论述与部署似乎就全部体现在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中，但结合全面推进依法治国的总目标及其精神内涵来看，应当说法治政府建设的内容及其要求不限于此。

（一）加强和改进政府立法，提高制度建设质量

无论从宪法还是从《立法法》以及乃至于具体法律制度的授权情形来看，政府机关都行使着一定的直接立法权和间接立法权。前者表现为制定行政法规和规章，后者表现为起草和提出法律草案或者地方性法规草案。无论哪种立法形式，都必须把握和遵循有关反映保障制度建设质量的规律性规则制度要求。比如体现着科学性和民主性要求的公众参与和专家参与的立法机制；再比如为保障制度内容合法性和符合规范内容的明确性和可操作性，就要遵循由政府法制机构负责起草。这些要求都表现为对有关立法程序规范的严格遵守。

（二）科学定位政府职能，依法全面履行政府职责

随着改革开放和市场经济建设，我们已经在多年前就将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，并一直着力推动政府职能朝着这样的要求进行转变。经过多年努力推进，并且加大职能转变力度，应当说取得了非常大的成绩。但目前存在的问题是：一方面各级政府是否将职能真正完全转变到位，另一方面是在各级政府中对该项职能如何进行各自具体的理解和配置。对此，四中全会决定指出了法治化的解决思路和方法：一是完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。二是要求法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，核心就是要解决政府职能越位、错位、缺位问题。三是推行政府权力清单制度。目前有关权力清单可以分为负面清单方式和正面清单方式。前者着力点是针对公民、法人和其他组织的行为选择而言所采取的方式，奉行的是“法不禁止即可为”。后者的着力点是针对行政机关实施行为所采取的方式，奉行的是“法未授权不可为”，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。四是推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责，这将会与正在进行的国家财政体制改革相结合。

（三）健全依法决策机制，有效规范行政决策权力

行政决策行为尽管也是一种行政决定，但这类决定不同于一般个案处理或者具体事项的普通决定，其在价值取向上着眼于公共利益的选择和实现，而且具有一定范围内的全局影响性和未来政策导向性。因此，对行政决策权的规范类似于保障制度建设质量的思路，就是强调符合科学化和民主化的思路要求。四中全会决定要求：第一，确定重大行政决策的法定程序。在有关程序设置方面，一是按照决策的外部程序及其机制进行规范。表现为公众参与、专家论证制度的程序及其机制。二是按照决策的内部运行程序及其机制进行规范。表现为风险评估、合法性审查、集体讨论决定程序及其机制。第二，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，以此来保障决策的合法性。因为行政决策权本身属于行政权力，而任何一项行政权力都应当合法行使。第三，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。尽管规定了重大行政决策应当遵守的程序规则，但决策中拍板决定权的责任主体还是最后决策者，因而既要防止决策者只是形式上满足和符合决策程序要求，但对参与者的意见丝毫不予考虑，依然“我行我素”，完全按照自己主观兴致决定；同时也要防止那种怕担责而采取一切意见“听群众的”和“听专家的”，表现出不认真决策或者“怠于”决策。决策终身责任追究及责任倒查机制则有利于防止这两种现象的发生。

（四）深化行政执法体制改革，理顺行政执法关系

面对我国存在着多层级政府及其行政部门体制的状况，在明确政府职能基础上，如何在执法体制上确定和划分不同行政机关的行政执法权限及其关系就成为关键。四中全会决定提出：第一，纵向上执法重心下移市县两级。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。第二，横向上推进综合执法。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。第三，在行政执法重心下移到市县两级基础上，要进一步探索和完善市县两级政府执法管理，加强统一领导和协调，保证执法的高效与有机统一。第四，理顺行政强制执行体制。需要进一步探索和完善行政机关依法自行执行和申请法院执行模式下的“裁执分离”问题。第五，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。必须正确把握城管执法中所出现的问题不是因推行城管综合执法所导致，而是要从理顺城管执法体制和执法机构设置及其运行机制方面着手解决执法中出现的问题，同时要调整好城管执法与城市管理职能之间的关系，推行执法与服务并重，最终通过提高执法和服务水平解决问题，遏制和防止那些采取 “猎奇”式和“噱头”式低层次执法方式。第六，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，防止执法权力与经济利益挂钩，最终导致行政执法权被扭曲。第七，在外部上健全行政和刑事司法衔接机制，包括案件移送标准和程序、信息共享、案情通报制度、案件移送制度。坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。核心是要明晰违反行政法律规范又构成犯罪行为的管辖权限以及执法机关与司法机关的公务协助制度。

（五）坚持严格规范执法行为，实现公正文明执法

严格规范执法行为包括了两个方面，一是面对执法领域和执法对象的行为，要做到“法律面前人人平等”，使违法者依法受到应有的惩处，使合法者受到应有的保护，树立法律权威，建立公平公正的执法环境；二是执法者的执法权力及其行为被约束和规范，防止选择性执法和乱用甚至滥用执法权力，损害当事人合法权益。四中全会决定要求：第一，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。第二，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。重大执法行为实行法制审核制度。第三，建立健全行政裁量权基准制度。当前的重点是要认真研究和把握行政裁量权设定的法律基础和运行规律，避免那种形式意义上的简单而又僵化界分做法，提高行政裁量权的实施水平和效果。第四，加强行政执法信息化建设和信息共享，构建行政执法机关之间的有效协作体制和运行机制。第五，全面落实行政执法责任制，健全内部责任追究机制。

（六）紧扣规范行政权力这个依法行政的核心与关键，强化对行政权力的制约和监督

依法行政的核心是对行政权的规范，而四中全会决定更是指出并强调了对行政权力的约束和监督，这是观念和思路方面的一个很大的突破。首先，全会决定要求构建全方位、多元化监督体制与机制，而重点是加强对政府内部权力的制约。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。其次，重点是对掌管公共财力、公共资源等领域的监督。第三，完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。第四，强化与完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

（七）全面推进政务公开，打造阳光透明政府

行政公开既是法治政府的一项重要标志，也是非常重要的一项原则。四中全会决定在总结我国多年推行行政公开实践经验基础上，又进一步要求：首先，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。较之于2008年国务院颁布的《政府信息公开条例》，这又是一个很大突破。因为尽管在学界和理论上都在讲“公开为原则，不公开为例外”，但在该条例中并未做出这样的明确规定，这就形成了法律制度实施中存在的“依法公开和依法不公开”，而对于没有明确规定是否公开的“灰色地带”形成了实际上“依法不公开”。经过几年来政府信息公开制度的推行和实施，在各级行政机关有了一定经验和实际承受能力的基础上，开始正式确立“公开为常态，不公开为例外”的原则，这将有利于政府信息公开法律制度迈上一个新台阶，但同时也将对各级政府机关带来新的考验和挑战。其次，还要求推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开；涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布；推行行政执法公示制度；推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

（八）加强政府机关法治工作队伍建设，为法治政府建设提供人力资源保障

将法治工作队伍纳入中国特色社会主义法治建设体系是中国元素的充分体现。从制度建设重要性角度，人们常说“人靠不住而制度靠得住”，这毫无疑问是正确的。然而毛主席有句名言：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”法律制度形成之后，如果没有具有较高法律素养的人才去执行和实施，也很难取得良好的法治效果，“歪嘴和尚念歪了经”的事情是常有的现象。对各级政府机关而言，至少在两个方面应当有所举措：一是改变那种认为法治只属于法制机构和执法部门人员的事情的观念和认识，应当在全政府机关系统进行法治意识和法律知识培养，尤其是各级领导干部都要树立法治思维与法治方式；二是要加强法制机构的法治工作队伍力量，来保障整个政府机关的法治工作水平和状态。