陕西政府法制2014年第7期

地方政府“听证制度”的法律完善研究

马颖

一、地方政府行政听证制度的立法现状

行政听证就是行政机关在作出行政决定或行政决策时听取相对人或者其他利害关系人意见的程序。行政听证作为一个舶来品，在我国的历史非常短暂。1996年《行政处罚法》首次规定了行政听证制度，这是我国行政法上的一大突破，因而具有重要的里程碑意义。随后，《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等法律法规都确立了相关行为的听证制度，但是都存在着在实际执行过程中操作性不强、听证规则规定得过于简单、过于原则的问题。为了能够切实履行听证规定，听取各方意见，协调不同利益诉求，大多数地方政府纷纷制定了适用于本行政区域的有关行政处罚、行政许可以及重大行政决策的听证规则，例如《浙江省行政处罚听证程序实施办法》、《陕西省实施行政许可听证暂行办法》、《广东省重大行政决策听证规定》。这些政府规章对于践行行政听证制度、控制行政权滥用、保护公民合法权益发挥了重要作用，但同时也存在许多问题，亟需予以完善。

二、地方政府听证制度运行过程中存在的问题

（一）行政听证缺乏国家层面的统一立法

由于我国的行政程序法尚未出台，行政听证的事项散见于有关单行法律法规中，也即分散式地予以规定。结果导致行政听证事项太过抽象、原则，不易于实践操作。例如，《行政处罚法》关于行政处罚听证的规定仅两条、《行政许可法》关于行政许可听证的规定也仅三条。由于上位法关于行政听证的规定过于原则、操作性不强，使得地方政府在执行行政听证事项时不得不将上位法的规定予以细化、具体化，必要时还要予以补充完善。地方政府在细化、补充完善听证制度规定的同时，客观上也导致了同一种类的行政听证在不同地区适用不同的行政听证规则，影响了行政执法行为的统一性，而且“由于各个领域分散立法必定会导致各种法律重复，有时甚至还会产生冲突，使法律在执行中没有权威性，同时也在各种法规的相互协调中浪费大量的行政资源”［1］。

（二）听证主持人缺乏应有的独立性、专业性

听证主持人在听证程序运转中起着非常重要的作用。作为听证过程主导者，具体负责引导听证程序有条不紊地按照法定程序进行。正因为如此，听证主持人是否具有独立性和专业性，对听证程序的参与各方来说至关重要。从我国当前有关听证的立法规定来看，国家层面的《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等法律对听证主持人的规定非常简单，仅规定了听证主持人由谁来担任；听证主持人与听证事项有利害关系时，申请人、利害关系人可申请回避。对于有关听证主持人的其他事项没有予以明确规定。上位法对听证主持人的规定比较简单，因此大多数有地方立法权的地方政府分别在地方立法中规定了听证主持人应该具备的条件、产生方式和职权。例如，《陕西省实施行政许可听证暂行办法》第十一条规定了听证主持人应具备的条件［2］；第十二条规定了听证主持人的产生［3］；第十四条规定了听证主持人的职权［4］。其他地方政府对听证主持人的相关规定也基本与《陕西省实施行政许可听证暂行办法》的规定大体一致。从各地地方立法关于行政听证主持人的规定来看，听证主持人都是听证组织机构的内部人员，难免会受到利益关系、人情关系、从属关系的影响，从而很难完全做到独立主持听证、保持中立。此外，虽然地方立法规定听证主持人应具备一定的专业知识和法律知识，但由于缺乏诸如对听证主持人产生、任职、培训等的长效机制，以致实践中实务部门很难有既懂专业知识、法律知识，又具有主持听证技能的合格听证主持人。听证主持人的独立性、中立性和专业性无法得到满足，听证秩序就很难发挥其应有的作用。

（三）过于重视正式听证，忽视了其他非正式听证，易导致行政效率低下

依据听证程序的严格性和繁简可以将听证分为正式听证和和非正式听证。该种分类以美国的行政听证制度最具代表性。在美国，正式听证也被称为“审判型听证”、“准司法听证”，是指行政机关在制定法规和作出行政决定时，举行正式听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序［5］。正式听证程序进行的方式是言词审理。公众通过口头表达意见的形式参与其中，享有质证和相互辩论的权利，行政机关必须根据听证记录作出决定。非正式听证，又称“辨明型听证”、“陈述型听证”，是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于听证记录作出决定的程序［6］。正式听证和非正式听证是行政听证的两种方式，这两种方式的目的都是在行政机关最终作出行政决定或行政决策之前充分听取利害关系人或相关人的意见，防止行政机关滥用行政权、恣意作出行政决定或行政决策。两种听证方式既有优点也有缺点：正式听证由于采用类似于法院的审判式听证，能够保证听证的公正性，但是会费时费力，效率低下；非正式听证由于采用了听证会以外的多种方式举行听证，听证程序简单、方便，故能够保证听证的效率，但是有可能导致行政机关作出不正确的决定或决策。从我国的立法现状来看，我国在移植和借鉴西方的听证制度时，对采取听证会形式的正式听证比较看好，而对非正式听证没有给予足够的重视。例如，《行政处罚法》、《行政许可法》基本上都是对正式听证的规范，没有对非正式行政听证作出规定。从地方政府关于听证的立法来看，基本上都是对正式听证程序的规范，例如《北京市行政处罚听证程序实施办法》第十一条之规定、《北京市实施行政许可听证程序规定》第十五条之规定、《浙江省实施行政许可听证办法》第二十八条之规定。虽然《立法法》、《价格法》等法律规定了听证可以采取多种形式，包括可采取非正式听证，但是从各地方行政机关举行的听证实践来看，基本上都采取了听证会的正式听证方式。由此导致的一个严重后果就是：一边是正式听证大张旗鼓、如火如荼地紧张进行着；一边是非正式听证悄然无声、神色黯然地逐渐退出人们的视野。

（四）对听证代表提出的意见缺乏回应机制

听证会不仅是一种行政听证的方式，更是一个提出和表达意见的场合。在这里，各种意见得以阐释、交流、协商、妥协并最终达成一个兼顾各方利益的公意。在各种意见进行博弈的过程中必然有一部分意见被行政机关采纳，也必然有一部分意见没有被采纳，或者没有被完全采纳。对于听证代表提出的意见如果没有被采纳或者没有被完全采纳，听证行政机关应当对此予以说明，并且要阐释理由。同理如果采纳了听证代表的意见，也应该向公众说明采纳的理由，否则，会给公众形成听证走过场、是在“作秀”的印象。因为相对听证会本身而言，人们更关注听证会结束后的结果，特别是关注最终决策是否采纳听证会上提出的各种意见。但从地方政府的相关立法和听证实践来看，普遍缺乏对听证代表提出意见的回应机制，即使有回应机制，也是在走过场、摆形式。例如，《浙江省实施行政许可听证办法》、《江西省行政机关实施行政许可听证办法》、《广东省行政处罚听证程序实施办法》等行政规章对听证代表意见的回应机制没有规定。但值得注意的是，新近关于规范行政决策或行政立法听证的规则对听证代表的回应机制做出了简单规定，但还很不完善。例如《广东省重大行政决策听证规定》、《大连市重大行政决策听证办法》等就对重大决策中听证代表意见的回应机制做出了规定［7］。

三、地方政府听证制度的法律完善

（一）制定行政程序法，统合地方政府的行政听证规则

我国目前有20余个省、自治区、直辖市等都制定了适用于本区域的行政处罚听证规则，同时也有一部分省、自治区、直辖市制定了行政许可听证规则，还有一部分地方政府还制定了专门关于重大行政决策的听证规则，例如《广东省重大行政决策听证规定》、《大连市重大行政决策听证办法》等。这些地方性政府规章都非常具体，具有很强的可操作性。行政程序法典可以借鉴这些成功经验，对听证的通用规则作出统一安排，以保证规则在全国的基本统一和行政立法资源的节约。

（二）建立具有独立地位的听证主持人制度

听证主持人具有真正的独立性是听证能够顺利进行、听证结果客观公正的关键，因此如何保证听证主持人具有独立的地位是整个听证制度的设计核心。从各国关于听证主持人的选任来看，主持人的选任有两种作法：第一种是美国的行政法官制；第二种是由行政首长或行政首长指定的人员主持，采用后一种做法的国家和地区较多，例如日本、韩国等。从比较法的角度来看，美国的行政法官独立性较强，而行政首长或行政首长指定人员主持的作法独立性欠缺，难免会受到各种因素的影响，屈从于行政机关首长的意志，但是能够突出听证主持人员的专业性。我国的行政听证主持人基本上是由行政机关（一般是行政首长）指定非本案调查人员主持，类似于上述第二种主持人的选任，这种方式即使赋予听证主持人有作出行政决定的权力，也不能完全地保证听证主持人的独立性和中立性。如何保证听证主持人具有独立性和专业性？笔者认为，首先，应在行政系统内专门成立一个独立的行政听证主持人管理委员会来委任和管理行政听证主持人；其次，行政听证主持人管理委员会从执业律师、退休的行政管理人员、高校科研院所里的专家学者中委任听证主持人，任期至少五年；最后，根据行政程序法需要进行听证的，一律由该委员会的听证主持人主持，分配到行政机关的听证主持人不再被视为是该行政机关的内部人员，其工资、人事、培训、福利等一切归该管理委员会统一管理。通过设立这样一个独立的行政听证主持人管理委员会既能提高听证效率，又能达到公平公正。当然要做到这些，还需要回避、禁止单方接触等相关配套制度的建设。

（三）建立非正式听证为主，正式听证为辅的行政听证制度

我国地方政府在行政听证过程中对正式听证比较重视，这可以从大多数的省、自治区、直辖市和省会城市制定的关于行政处罚、行政听证、行政决策的听证规定中洞察出来，而且在实践中，地方政府举办的比较多的听证也是正式听证。但从国外的行政听证实践来看，运用较多的却是非正式听证，而不是正式听证。“根据美国的一位法学家的估计，90%以上的行政活动采取非正式程序。正式听证程序所占的分量不到1%。美国司法部长行政程序委员会报告中声称：‘非正式程序构成行政裁决的绝对多数，它们是行政程序的真正生命线’”［8］。从我国的现实情况来看，行政机关面对的行政事务繁多、任务量大，如果行政机关做出的每一项行政行为都要经过正式的听证程序才能做出最终决定，那么行政效率必定难以保证。尽管“公正的听证程序有如达摩克利斯之剑，时刻防范行政机关的专横恣意，有利于促使其依法行政和公平行使权力”［9］，但是“实现公正并不是行政程序的唯一法律价值。从行政权的本质需要看，它还要求行政程序能够体现效率的价值。行政与效率的密切关系反映到行政程序上就是不能没有效率的烙印”［10］。笔者认为，我们应该以非正式听证为主，大力做好非正式行政听证工作，同时对当事人或利害关系人影响重大的行政行为、重大的行政决策行为，或者法律法规规定必须要进行正式听证的行为举行正式听证，使正式听证事项做到少而精，成为对非正式听证的补充。换句话就是说，凡是非正式听证程序能够予以解决的事项，绝不运用正式听证程序解决，只有非正式听证程序不能予以解决的，才能适用正式听证程序。

（四）建立完善听证代表意见回应机制

对听证代表提出意见的回应机制其实就是听证机关对民众参与听证程序负责的一种表现，也是公众和听证代表借以对行政机关、行政听证过程和听证结果进行监督的机制。“完善的意见回应机制是听证制度得以良性发展的关键，只有建立完善的意见回应机制，才能保证行政机关认真思考相对人所提意见，也才能保持公众的参与热情”［11］。如何建立完善的意见回应机制？笔者认为，应从以下几个方面着手：1、意见回应机制的主体是听证组织机关，如果听证组织迟迟不作回应，那么其所属的人民政府或者上一级行政机关可以命令其作出回应。2、意见回应机制的内容是对听证代表提出的各种意见和建议的采纳或不采纳的情况及其相关理由予以说明。3、意见回应的回复方式。对于意见回复方式我们可以借鉴和采纳北京市2003年制定的《关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定(试行)》中确立的对公众意见的回复方式。该规定中确立了个别回复、重点回复和定期回复等3种回复方式。笔者认为，这三种回复方式完全可以适用于听证机关对听证代表人意见的回应。4、意见回应的时限。不同行政行为的听证意见回应的期限难免有所不同，对于具体行政行为的意见回应应该在行政决定作出之日起10日内向听证代表反馈，并以公报、报纸、网络等形式予以公布；对于抽象行政行为的意见回应应该在作出抽象行政行为之日起30日内向听证代表反馈，以适当形式向社会公布，有特殊情况的不受前述期限的限制。5、救济和责任。在法定的期限内，听证机关没有对听证代表或参与主体做出意见回应，听证代表或参与主体有权要求听证机关说明其意见采纳情况及其理由，如果不予答复，可向其上级机关反应。行政机关没有在法定期限内向听证代表或参与主体作出意见回应，有权机关可以责令听证机关主要负责人进行回应。

（作者系西安市政府法制办公室法制监督处干部）

［1］ 李登红：《我国行政听证制度存在的缺陷与完善》，载《现代商业》2008年第6期，第202页。

［2］ 《陕西省实施行政许可听证暂行办法》第十一条规定，听证主持人应当符合下列条件：（一）是听证组织机构的工作人员；（二）经过相应的法律知识培训；（三）熟悉听证规定，具有一定的组织能力，能够胜任听证主持人工作；（四）在行政机关从事行政许可审查工作或者从事法制工作3年以上；（五）法律、法规规定的其他条件。

［3］ 第十二条听证主持人由行政机关负责人指定，但审查该行政许可申请的工作人员不得作为听证主持人。听证书记员由听证主持人确定。根据听证需要，行政机关负责人还可以指派1至2名工作人员协助听证主持人工作。

［4］第十四条听证主持人依法行使下列职权：

（一）确定举行听证的时间、地点、听证参加人的组成和人数；

（二）签发听证通知书；

（三）中立、全面、客观地听取听证当事人的陈述意见；

（四）维持听证秩序，制止违反听证纪律的行为；

（五）决定延期、中止或终止听证；

（六）主持听证的其他职责。

［5］ 皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第205页。

［6］  应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第190页。

［7］ 《广东省重大行政决策听证规定》第二十八条第二款规定：对意见和建议的采纳情况以及不予采纳的理由，听证组织机关应当以书面形式向听证参加人反馈，并以适当方式向社会公布。《大连市重大行政决策听证办法》第二十二条决策机关进行重大行政决策时，对听证代表提出的合理意见和建议应当吸收采纳。听证机关应当在决策机关作出决策之日起30日内，向听证代表书面反馈意见采纳情况及其理由，并以适当形式向社会公布。

［8］ 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年第2版，第533页。

［9］ 刘勉义：《行政听证程序价值内涵研究》，载《行政法学研究》1998年第1期，第47页。

［10］ 应松年，刘莘：《行政处罚法理论与实务》，中国社会出版社1996年版，第144页。

［11］ 王万华：《行政听证》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1451页。