新环保法配套法规亟待完善

      韩继勇

　　新环保法及配套办法实施以来，各级环保部门充分运用按日连续处罚、查封扣押、限产停产及移送行政拘留等手段，环境执法力度显著加大。然而，笔者在基层调研时发现，地方环保部门贯彻实施过程中仍然存在一些障碍和困难，亟待认真研究和解决。

　　一是部分环境保护制度实施缺乏法律依据。《环境保护法》、《水污染防治法》及《大气污染防治法》均明确提出，国家实行排污许可证制度，未取得排污许可证的排污单位不得排放污染物。同时，《环境保护法》还明确规定，对未取得排污许可证排放污染物的企业，责令其停止排污，对拒不执行的相关责任人，移送公安机关实施行政拘留。但是，目前国家尚未出台关于排污许可证的管理法规，导致地方在开展排污许可管理和实施行政处罚时，没有相应的法律依据。与此同时，还有一些重要的环境保护制度，如环境影响评价区域限批制度、资源环境生态红线制度、环保综合督查等，目前也缺少实施性法规。

　　二是环境监管制度的内容交叉重叠。我国现有的环境保护法律、法规确立的环境监管制度多达20余项，环境现场检查、排污申报登记、环境影响评价等基本的环境管理制度，在多数环境法规中都有重复性的规定，内容交叉，甚至相互矛盾。例如，对于未批先建的违规建设项目，《环境保护法》规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；《环境影响评价法》则规定责令停止建设，限期补办手续，逾期不补办手续的，处以罚款。这种法律条文之间的相互冲突，不仅给环境执法工作造成困扰，也增加了清理整顿违规建设项目工作的难度。

　　三是查办环境污染犯罪案件存在取证难、鉴定难、移送难的问题。目前，东北三省的省级环保部门与司法部门已经初步建立了查处环境污染犯罪案件的联动机制，但在实施过程中，地方环保、公安两个部门在环境污染犯罪案件的取证标准上仍存在较大差异。环保部门在查处污染企业时收集的证据，公安部门在很多情况下不予认可。环保部门重新取证又难以还原犯罪现场，无法如实反映违法事实，致使许多环境污染犯罪案件没有得到应有的处罚，给有效打击环境犯罪带来不利影响。现行《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》要求，环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当提供鉴定结论。在实际工作中，涉嫌违法排放、处置有毒有害物质的环境犯罪案件在向公安机关移送前，环保部门按照规定需出具有毒有害物质的鉴定结论。但是，目前国内几乎没有关于有毒有害物质的权威鉴定机构，环保部门很难出具相应的鉴定结论，由此使得这类案件无法达到公安机关立案条件。

　　四是个别严重违法行为未纳入行政拘留适用范围。《环境保护法》、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》规定，建设项目未批先建、被责令停止建设拒不执行的和不正常运行污染防治设施的环境违法行为，应适用行政拘留处罚。但在实际执法中，部分企业存在建设项目未批先建且已投入生产的现象，以及生产设施未配套建设污染防治设施、污染物直排的严重环境违法行为。这两种违法问题较“未批先建”和“不正常使用污染防治设施”的违法情节更加恶劣，对环境造成的污染损害更为严重。但目前，这两种严重违法行为均未纳入行政拘留的适用范围，无法予以严厉惩处。

　　为解决上述问题，进一步完善新环保法配套法律法规，笔者建议，应着重做好以下几方面工作：

　　首先，深入推进环境司法联动和制度建设。要完善环境司法解释，配合最高人民法院、最高人民检察院等机关，进一步制定或修订环境行政执法等方面的司法解释。要健全打击环境污染犯罪的衔接机制，联合公安部抓紧修订环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的有关规定，统一涉嫌环境犯罪案件的取证标准，进一步简化案件移交程序。将有毒有害物质的鉴定机构扩大到省级环保部门，实现对违法排放处置有毒有害物质案件的快立快决。要修订《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，将未批先建且已投产、未建设污染防治设施的环境违法行为，纳入行政拘留的适用范围予以惩处。

　　其次，加快制定或修订环保行政法规和部门规章。根据新环保法实施以来出现的新问题和新情况，及时制定或修订环保行政法规和部门规章，消除法律规范之间的不协调现象，完善长效管理制度，实现排污许可证管理、环境影响评价区域限批、环保综合督查等监管方式的规范化、制度化和法制化，保障新环保法的有效实施。

　　第三，鼓励支持地方进行环境立法。鼓励地方充分发挥主观能动性，依法行使好环境立法权，积极制定环保地方性法规。支持从地方环保实际出发，开展环境立法工作，有效实现与新环保法的配套衔接，因地制宜解决本地区环境保护管理中的突出问题，为国家环境法律法规的修订提供有益探索和借鉴。

　　作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心

(责任编辑：李国兆）