陕西：易地扶贫搬迁需要关注的几个问题

（陕西省国土资源厅 党组书记 、 厅长   王卫华）

　　易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”。如何在短短５年时间，实现１０００万人搬得出、稳得住、能致富，从陕南已实施５年的避灾扶贫生态移民搬迁看，以下几个问题需要特别关注。

　上篇   牢牢扭住六个关键---实现搬得出

　   一、对象怎么定

　　国家《“十三五”易地扶贫搬迁工作方案》确定了搬迁对象，但在实践中，如何落到户、落到人，先搬谁、后搬谁，都需要有制度、有标准、有规范，操作有遵循。

　   （一）量化贫困标准，强化精准识别 。采取定量指标、定性研判与民主评议相结合的办法，把好群众申请关、入户调查关、民主评议关、公示监督关、确认审核关，确保识别过程公开透明、公平公正。要防止简单地按建档立卡贫困户数逐年平均分摊指标、优亲厚友讲人情、投机分户套取补助等问题，确保惠民政策落实到户、精准到人。陕南移民搬迁中，通过构建信息化管理系统，将搬迁户、拟搬迁户情况全面录入，审核比对，并及时公开，接受各方监督，确保搬得精确、精准，公平、公正。

    （二）制定轮候计划，精确搬迁时序。 搬迁的目的在于脱贫，易地搬迁并非“一搬就富”的灵丹妙药，贫困户搬迁后至少需要一两年的立足巩固。因此，应根据搬迁对象贫困程度、自我发展潜能、资源承载能力等不同因素，算好脱贫提前量，按照特困户、受灾户、危居户等最紧迫的户优先搬迁、基础条件相对较好的次之的办法，实施综合评估，区分轻重缓急，制定到户的搬迁轮候计划，梯次推进，有条不紊，确保２０１８年底前优先完成易地扶贫搬迁任务。

　   （三）注重系统谋划，统筹协调推进 。我国贫困人口大部分处于偏远深山区、生态保护区、贫穷聚集区“三区叠加”区域，搬迁中必须将贫困户脱贫与这些地区的经济社会发展、生态文明建设和特色产业培育统筹考虑、系统谋划，切忌在一片“低个子”中拉出“最矮”以提高平均身高的简单做法。在确保完成扶贫搬迁、如期实现脱贫的基础上，有筹资能力的地方，要充分考虑生活在这些地区群众受灾害威胁、生态环境影响、部分搬迁出现空心化引起非贫困户致贫等问题，按照“统一规划、统筹安排，共建共享基础设施、集中提供公共服务、分别享受相关政策、依据各自标准考核验收”的思路，统筹扶贫、避灾、生态等各类搬迁，实现扶贫搬迁与其他类型搬迁的协同推进、相互带动、和谐“共振”。同时，也避免出现一边有人脱贫，一边有人受灾、返贫，一边在新的地方形成贫困人口集聚区的问题。比如，陕南移民搬迁共设置扶贫搬迁、地质灾害搬迁、洪涝灾害搬迁、生态搬迁和工程搬迁五类搬迁对象。从五类搬迁协同推进的实践来看，凡已经搬迁的群众再未因地质灾害和洪涝灾害遭受损失；与工作开展初期（２０１０年）相比，陕南城镇化率因搬迁提高６个百分点，搬迁群众户均财产性收入净增８．４６万元，人均收入由２０１１年的４１５１元上升到了２０１４年的７４８７元，累计脱贫４１万人；通过生态搬迁，减少人为扰动，人退林进，植被覆盖率提高了４．５个百分点。实现了刨掉穷根、远离灾害、保护生态的目的。目前，陕西实施的移民（脱贫）搬迁，正是按照这种思路，以扶贫移民搬迁为首要任务，统筹实施避灾、生态和城镇化、镇村改革等其他移民搬迁（详见附图）。

　   二、人向何处搬

　　人到哪里去是易地搬迁的重要环节。选址不合理，搬迁去向与搬迁户的谋生能力不适应，则搬而难安、搬而难富，甚至返迁回流。

    一是科学选址 。统筹考虑安置点的立地条件、资源承载、发展潜力、就业创业空间及生产生活是否方便等问题。要坚决避开自然灾害易发多发区、生态脆弱敏感区等不宜居住区，防止“屎窝挪尿窝”；把浅山川道、公路沿线、中心村、城镇近郊等发展条件好、基础设施公共服务相对完备的地方，以及现代农业园区、工业园区、旅游景区等产业园区周边便于群众就业的区域，作为规划集中安置点的优先选择。陕南在推进搬迁中，总结推广的“三避开”“三靠近”的集中安置点选址办法，既从根本上改变了搬迁群众的生产生活条件，又为移民的后续发展奠定了较好基础。

    二是分类引导 。切实把群众情况摸清摸准，把工作做细做实，采取因地制宜、一户一法的安置方式，将搬迁群众安置到与个人愿望相结合、与自己谋生能力相适应的地方。比如，短期以耕种为主的群众，就近在中心村安置；引导有一技之长，适宜从事二、三产业的群众，进入集镇或规划的农村新型社区安置；鼓励具有稳定就业、适应能力强的群众，到城镇安置。

    三是适度集中。 除投亲靠友、进城落户等方式分散安置外，综合考虑基础承载、人口结构、产业布局等因素，鼓励适度集中安置，避免出现新的“吊庄户”，以便发挥集聚效应，集中财力和物力，提供相对完备的基础设施、较为优质的公共服务和比较充分的就业条件。同时，要避免盲目追求安置点规模和楼房化安置，防止配套跟不上、承载容不下、增收没门路。

　   三、资金怎么用

　　目前，国家按每个易地搬迁户２０万元的标准筹集脱贫资金，累加起来数额较大，管好用好资金至关重要。

　   一是省级统筹，把权责夯实到县。 在资金运行上，为防止层层拨转、家家剥皮，造成层漏，加大资金运行成本，建议由省级政府将资金直接划拨到县，由县级做好资金整合与项目统筹，合理安排使用。省级主要做好资金筹集，制定分配使用基本原则，考核使用绩效，市级着重做好日常监管。特别要注意的是，有能力统筹、同步推进其它类型搬迁的地方，一定要做好扶贫搬迁资金与其他类型搬迁资金的“物理”隔离，严防扶贫搬迁资金被侵占。

　   二是切好蛋糕，把钱用在刀刃上 。坚持保基本重长远，合理安排搬迁建房资金、产业扶持资金、基础设施和公共服务配套资金三者之间的分配比例。建房补助资金标准，在省域范围内保持基本平衡；到县一级按家庭人口等制定差异化、阶梯式补助标准，杜绝到户资金搞大锅饭、平均主义，尤其是对贫困度极深、无自我筹资能力的贫困户，按照人均住房标准，建设“交钥匙”工程；对鳏寡孤独、五保户、无生活自理能力等人群，实行集中建房、集中供养，切实解决“最贫困的人搬不起”的问题。基础设施建设和公共服务配套资金，立足现有基础、着眼未来需求，查漏补缺、合理安排；要区分基本与非基本公共服务，广泛吸引社会资本参与，避免“非公共服务政府大包大揽”。产业扶持资金，要充分发挥引领撬动作用，引导社会资本广泛参与，勿让政府唱“独角戏”。

    三是整合资源，搞好项目资金统筹。 由市县政府将相关涉农资金、专项资金、社会捐赠资金等予以整合，统筹使用，提高资金使用效益，避免分散投入、各搞一套，特别是要将在迁出地计划建设的基础和公共服务实施项目，及时调整到迁入地，避免资源浪费。同步开展非扶贫移民搬迁的集中安置点，公共设施及配套建设项目，主要通过整合涉农资金、专项资金、社会资本和政府自筹等予以解决。陕西在陕南五类移民搬迁时，对３０多个部门的４０多项与移民搬迁相关的专项资金进行整合，既减少项目分头安排、资金分散使用带来的重复浪费问题，又解决了移民搬迁筹资难的问题。

　   四是强化监管，念好监督紧箍咒。 实行脱贫资金专户储存、专户管理、专款专用、单独核算、封闭运行，避免管理“多张皮”造成的资金安全风险。主动公开资金运行情况，项目实施后，广泛采取各种有效形式，对项目情况、资金收支、受益对象、受益标准等进行公示、公告，接受群众和社会监督。加大常态化监管力度，强化风险识别和防范，及时纠错纠偏，防止跑冒滴漏，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，不论原因，不讲条件，一律从严从重惩处，确保一分一厘都不乱花。

    四、土地怎么管

　　国家土地政策对脱贫攻坚给予了重点倾斜，基本能够满足易地扶贫搬迁建房、基础及公共服务设施建设等方面的用地需求。在工作实践中，要创新思路和办法，做到供地及时、用地节约、政策惠民、保障给力。

　   一是搬迁用地“应保尽保”。 凡是脱贫攻坚用地，坚决做到应保尽保、有用即保，不打折扣。首先，充分挖掘存量用地潜力。经历多轮撤村并镇后，农村有大量的闲置、低效用地，优先使用这些存量用地既可提高建设用地效率，又可大幅节约用地成本。其次，用好增减挂钩政策，将城乡建设用地增减挂钩指标向易地扶贫搬迁重点区域倾斜，节余指标由国土资源部门组织流转，资金收益全部用于易地搬迁住房建设、产业发展等。第三，通过上述办法不能保障的，坚持“需要多少，安排多少”的原则安排新增用地，并按成本价划拨使用，相关费用列入扶贫资金大盘子，最大限度地降低建房成本；同时，建立绿色通道，简化程序，由省级国土资源部门直接审批。

　   二是土地利用要“节约集约”。 安置建房要严格依据地方宅基地用地标准，无特殊情况不得突破，在充分尊重群众意愿的前提下，可将主要从事二、三产业的搬迁户实行楼房化安置。迁入区基础设施、公共服务配套等以满足搬迁群众基本需要为标准，杜绝把移民搬迁工程做成“面子工程”，搞宽马路、大广场、大花园等不切实际的铺张浪费和贪大求洋。

　   三是用地审批要“细分类别”。 搬迁建设用地管理、审批应做到因地制宜、因事而异。搬迁安置在本行政村内的，分散安置建房，按宅基地管理权限进行审批，颁发宅基使用权证；集中安置建房，按集体建设用地审批权限，审批房屋、基础设施和公共服务设施建设用地，颁发集体建设用地使用权证。搬迁安置跨行政村的，分散安置的，按照集体建设用地管理权限，审批宅基地，并颁发集体建设用地使用权证；集中安置的，按国有建设用地管理权限，审批房屋、基础设施和公共服务设施建设用地，颁发国有建设用地使用权证。

    四是宅基地要“占新腾旧”。 按照《土地管理法》“一户一宅，占新腾旧”规定，易地搬迁中，政府无偿提供安置房建设用地的，待安置房建成后，原宅基地应退回农村集体经济组织或收归国有；对进城落户等未无偿提供宅基地的，采取自愿有偿的办法进行腾退。比如，在陕南移民搬迁过程中，采取政府与搬迁户签订旧宅基地腾退协议的办法，群众搬迁后，旧宅基按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林”原则，复垦用于城乡增减挂钩及植树造林，５年共复耕旧宅基４万多亩。

　   五、房子怎么建

　　易地扶贫搬迁住房必须突出“保基本”，以满足基本的生产生活为目的，量力而行、尽力而为，注重三个方面问题。

    一是面积要适当 。对贫困户原则上按照家庭实际人口、人均不超过２５的标准建设，避免面积过大、标准过高增加负担甚至负债，反而因搬致贫；对其他类型搬迁户，允许有需求且有一定经济能力的适当放宽标准，自主选择户型和房屋面积。如陕南移民搬迁中的特困户，每户用交钥匙工程安置；其他搬迁户按家庭人口，提供60、80和100平方米三种户型，供其自主选择。

    二是质量要保证 。突出建房安全和技术指导，组织技术单位编制搬迁房设计图集，供群众选择。尊重搬迁群众意愿，由群众自己选择是自主建房还是政府组织统规统建。自主建房的，由政府组织技术人员，开展技术指导；统规统建的，按照现行工程项目管理规定，在政府全面监管的同时，组织搬迁群众参与日常施工监督，强化质量监管，杜绝豆腐渣工程。

    三是体现民俗特色 。搬迁建房要结合地域文化传统和居民生产生活习惯，突出实用功能定位，彰显本土建筑风格，拒绝千篇一律，更要防止盲目地贴瓷片、做面子，把乡村建得不城不乡、不土不洋。要尊重自然，保护生态，结合美丽乡村建设，打造依山顺势、融山水为一体的特色民居。如陕南移民搬迁诸多集中安置点沿用了当地居民喜爱的徽派建筑风格，与青山绿水相映成趣，群众既舒适自然，也“留住了乡愁”。

    六、配套如何搞

　　基础设施配套到位、基本公共服务完备是增强贫困户搬迁意愿，变被动搬迁为主动搬迁的有效手段。

　　要以满足搬迁群众的基本生产、生活需求为目标，以安全、实用、够用为原则，根据安置点既有基础及公共服务设施情况，“缺啥补啥”“哪里缺补哪里”，不搞“另起炉灶”、避免贪大求全。首先，做好对外道路联通、生产生活用水用电、以及山脚河边的护坡挡墙等必不可少的配套设施；其次，要完善安置点的基本公共服务功能，把安置区内的道路、居民活动场所，医疗室、文体室等配套到位。对安置区的各类配套项目，要严格落实工程“五制”要求，把质量放在首位，切实把好事办好。

　　在陕南移民搬迁中，按照小型（安置点）保基本、中型保功能、大型全覆盖的基本思路，将集中安置小区规划红线之内、单体建筑物２米之外的公共道路、电力通讯、给排水管道及环卫设施等“小配套”，以及规划红线之外的水、电、路、学校等“大配套”，与安置房同步规划、一体建设、分步验收，确保了基础设施建设和公共服务有效供给，为搬迁群众与城市居民均等化享受公共服务创造条件，不仅让群众搬得出，更让搬迁群众住得方便、过得舒心。

下篇   扎实做好四篇文章---实现稳得住、能致富

　　“搬得出”是易地扶贫搬迁万里长征走完的第一步，“稳得住，能致富”的任务会更加繁重。应当着眼长远，未雨绸缪，真正让搬迁群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气，在新的居住地经济能够立足、身份能被接纳、文化能够融入、权益有保障。

　   一是经济立足 。经济立足是“稳得住、能致富”的基础和前提。要实现经济立足的目标，关键是要调动和发挥好群众的主体作用、政府的主导作用和社会力量的扶助作用。充分发挥搬迁户主体作用，坚持“扶贫先扶志”，引导群众克服“等、靠、要”的依赖思想；组织搬迁群众用足用好“双创”“互联网＋”等扶持政策，自主就业、创业，实现自食其力，自力更生。充分发挥政府主导作用，出台各类引导扶持鼓励政策，动员群众自觉投身到脱贫致富中来；切实做好保基本、兜底线工作，确保困难群众求助有门、受助及时、急难有救；大力实施教育扶贫扶智扶技工程，有效阻断贫困代际传递。如，陕南采取免费、免试向有劳动能力的搬迁群众、“两后生”提供职业教育机会，确保每户主要劳动力至少掌握１－２门致富技能、至少有一项致富产业、至少有一人稳定就业；推动原集体经济组织的土地“两权变三权”（耕地和林地的所有权、承包权，变成所有权、承包权、经营权），促进经营权流转，增加搬迁群众财产性收入。充分发挥社会力量扶助作用，加大招商和返乡人员创业支持力度，鼓励社会资本、企业在移民区周边发展劳动密集型产业，推广陕西平利县“楼上住移民、楼下建工厂”的社区工厂模式、白河县“山上建园区，山下建社区”的天宝模式等经验，促进搬迁群众“不离土不离乡，脱贫致富奔小康”。

    二是社会接纳 。易地搬迁后，四面八方的搬迁群众聚居在一起，形成了新的社会单元。从分散居住到相对集中居住，搬迁群众的生活圈、社交圈均发生了诸多变化，随之带来了一系列社会管理服务方面的新情况、新问题。创新移民管理模式，按照搬迁安置点的规模大小，分别在集中安置点设立独立型、融合型、挂靠型等新的移民社区，确保搬迁后服务群众不断档、上水平。建议由民政部门从搬迁群众就地城镇化的角度研究考虑，对新组建的、达到一定规模的各类移民社区予以规范指导、登记认可，按照社区进行管理，确保有机构、有组织、有人员、有经费、有场所。同时，创新移民社区物业服务，组建移民社区物业服务公司，在移民中聘用有技术、有经验的人员，成立家政服务、水电维修、红白理事等服务队，使搬迁群众在安置地遇事有人管、就近可保障，公平享受基本公共服务。

    三是文化融合 。搬迁移民与原住居民的民风民俗融合、文化价值融合是“去移民化”的最终目标。实现文化融合，需要充分发挥好基层党委、政府的引领作用，加强农村精神文明建设，将社会主义核心价值观全面融入到社区文化建设中去，促进移风易俗，摒弃分散独居的小农意识形态，树立大团结、大融合的理念，帮助和引导搬迁群众养成讲文明、懂礼仪、讲卫生的行为方式和生活习惯。加大移民社区文体娱乐等公共服务设施建设，并结合移民和居民风俗习惯，经常性地组织开展一些群众性文化活动，引导双方共同组织、共同参与，加深彼此文化了解、推动感情相互融合。妥善处理新社区与老村（居）的关系，大力弘扬传统美德，从构建和睦的邻里关系入手，用“小”的参与，推动“大”的社会融入，努力共建和谐文明、兼容并包的新家园。

    四是权益保障 。易地搬迁后，一些搬迁户开始由农民向居民过渡、由单纯的耕种者向产业工人转变，附着在身份上的权益随之也必然发生一些变化。一方面，要切实保障搬迁户在迁出区权益，采用“一证变两证”“原户籍证管理地和林，社区居住证管理房和人”的做法，保障好搬迁户在原集体的耕地、林地承包权及相关权益，以及在新安置区的身份认同，确保搬迁群众在新移民安置社区，平等地享有基本医疗、教育、养老、低保等社会保障权利，公平地参与社区或村委会等基层组织建设，提高搬迁群众在新迁入地的身份认同感。做好移民安置房的权属确认，创造条件为搬迁户办理土地使用证、不动产登记证等有效权属证件，全面增加搬迁群众的财产性收入和融资贷款抵押能力。(转载于中国移民搬迁网)