郑树江：关于人民陪审制度改革的调研
一、人民陪审制度在基层审判实践中的作用
1、有利于推进司法民主。通过在基层法院实施人民陪审制度，广泛吸收社会各界民众参与到司法审判当中，参与案件审理的全程，让普通民众充分了解审判的程序和实体法律的运用，加强对审判过程的监督，在庭审时，可让刑事被告人或民事当事人充分感受到案件审理的公开公正。以印台区法院为例，近年来，随着人民陪审率的不断提高，经印台区委政法委进行政法机关群众满意度调查，群众对法院的满意度呈逐年上升趋势，有效提升了“两率一度”。
2、有利于增进司法公正。部分人民陪审员来自于各行业的行业能手，有利于发挥其专业优势对部分案件进行专业性纠错和监督，推进司法公正。人民陪审员参与案件全程审理，对审判的各个环节进行监督，可以在一定程度上减少法官的自由裁量权，如在刑事案件审理中，在对被告人进行量刑时，由于起点刑的高低直接影响到宣告刑的确立，因此，在确定起点刑时，人民陪审员可从法律和道德层面参与和监督，确保案件量刑准确、均衡和公正。
3、有利于提升司法效率。人民陪审员可充分发挥其熟悉当地风土人情、生活习惯、语言习惯等特有优势，参与民事案件的调解以及刑事附带民事案件的调解工作，特别是从本院刑事附带民事诉讼案件来看，刑事附带民事调解难度日益加大，而通过人民陪审员参与调解工作，可在中立位置发挥其自身优势与双方当事人进行沟通，也容易赢得双方当事人的信任，能够消除双方当事人的怀疑和顾虑，减少法官与公众的隔阂，从而达到案结事了的效果。而具有专业特长的人民陪审员在案件审理中，可发挥其专业优势对法官并不熟悉的专业术语进行解读，对相关案件材料涉及的专业问题进行分析，帮助承办法官正确定性和裁判案件。
4、有利于推进司法公开。人民陪审员全程参与案件的审理，可充分知晓案件的审理程序和实体法律的运用，增强人民陪审员对法院审判工作的信任度，丰富人民法院司法公开的形式，是真正落实司法公开最行之有效的方面，如在机动车交通事故责任纠纷中，人民陪审员通过参与案件全程，对相关赔偿数额的标准、计算方式、保险理赔范围等了然于心，无疑将在审判体制内部推进司法公开，实现公开由内及外，推进司法公开向纵深层面发展。
二、当前人民陪审制度在审判实践中存在的问题
当前基层人民法院的案件人民陪审率普遍较高，部分法院达到90%以上，但从实际效果来看，人民陪审率的比例高并不代表其真正发挥了人民陪审员“调解员”、“宣传员”、“监督员”的独特作用，在审判实践中，人民陪审制度依然存在一些不容忽视的现实问题。
1、“陪而不审”普遍存在。根据法律规定，人民陪审员与审判员具有同等的权利，但是在审判实践中，人民陪审员在开庭时只是坐在审判庭上聆听整个庭审过程，开庭过程中人民陪审员往往一言不发，庭审过程成了法官的独角戏，但是每个人看问题的角度各不相同，人民陪审员如从其专业优势、社会道德等不同角度进行分析和发问可能对案件的审理起到难以估量的作用，而在庭审时自始至终一言不发无疑会使当事人对人民陪审员的作用产生质疑，人民陪审员参加了庭审却并未真正参与庭审。这种人民陪审员开庭审理时不发问的陪而不审，将难以发挥我国人民陪审员制度促进司法民主的作用。
2、“合而不议”表现突出。人民陪审员作为合议庭的组成者，其在案件合议阶段如能发表不同意见，有不同声音将对案件的定性起到关键作用。但审判实践中，人民陪审员往往不发表、不愿发表，个别人民陪审员甚至对合议庭的评议有抵触情绪，要么以“没有时间”、“工作很忙”等予以推脱，要么对法官的意见随声附和，虽然法律规定陪审员与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，对法官具有一种权威屈从心理，对整个案件完全没有自己的想法，一味盲从于法官，使得案件合议成为形式，合议庭笔录上的签字成为人民陪审员参与案件审理的唯一符号。
3、法律专业素质偏低。从实际情况看，人民陪审员队伍中从事过法律相关工作或者为法律专业的占的比例很小，人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，这就导致在具体参与审理案件时，人民陪审员无法通过理性的思维从法律的角度分析案件，如仅从感性角度分析往往无法对案件定性起到根本性作用。目前，基层法院定期都对人民陪审员队伍进行法律专业知识培训，但由于人民陪审员自身对陪审员作用的认识不到位，很多陪审员认为案件审理就是法官的事，在培训时常常心不在焉，培训的实际效果可想而知。
4、监管措施不够健全。随着我国法律制度的不断健全，对法官的责任追究制度愈发完善，但人民陪审员作为合议庭的组成人员，与法官享有相同的权利和义务。但法律并未对人民陪审员的责任追究作出具体规定。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定陪审员有上述行为时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。按照这一规定，对陪审员不履行或不当履行陪审职务尚未构成犯罪的，只能免除其陪审员职务，而不能追究其经济或行政责任，这显然是权利与义务的不对称。实践中，有的人民陪审员开庭时随意走动、接打手机，有的陪审员不注重自身形象，严重影响了庭审的严肃性，还有的陪审员把人民陪审员作为炫耀资本泄露案情。但人民法院由于并不是人民陪审员的管理机关，对陪审员的管理存在很大难度。再者，如果陪审员参与审理的案件出现错案，如何对人民陪审员进行责任追究，法律并未作出明文规定。
5、陪审案件范围不明。《关于完善人民陪审员制度的决定》第二条规定：人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。但在审判实践中，在本辖区影响较大的案件无论是刑事审判庭还是民事各庭法官均担心案件最终的审理结果，故往往在案件审理中不愿吸纳人民陪审员进入合议庭。此外，由于立案庭在立案时可能没有告知当事人可申请人民陪审员参加合议庭审理案件，大部分当事人不知道自己享有此项权利。所以，对人民陪审员陪审案件的规定不明以及相关规定的落实不到位也是导致人民陪审制度作用不能有效发挥的原因之一。
6、陪审员选任范围相对较窄。人民陪审员的选任资格要求具有大专以上学历，致使所选任的人民陪审员大部分为机关、企事业单位工作人员，而这些陪审员由于日常工作本身就比较忙碌，开庭前往往没有充分的时间阅卷和参与案件前期讨论，或者以“没有”时间为由拒绝参加合议庭，在案件合议时敷衍了事。而在具体案件审理时，如果能吸收一些善于做群众工作，在基层群众中具有一定威望、德高望重的人参与案件审理当中，将对化解民间纠纷起到十分积极的作用，比如邻里纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷，他们在案件审理中可能比法官更能与当事人起到良好的沟通作用。特别是在诉前调解工作中，如果能充分发挥这些人的作用，将直接避免案件进入诉讼环节，杜绝矛盾的激化升级。
7、陪审员自身积极性不够。在审判实践中，在业务庭确定人民陪审员后，有时即将开庭了，人民陪审员告知其有事，或以通知时间过早，忘记开庭时间等原因不能按期到庭，导致审判人员临时调整困难，往往一个案件要联系几个人民陪审员后才能确定，给案件审理带来不便，这样也导致人民陪审员之间参与陪审案件数量的不均衡。部分陪审员在初被选任时，怀着新鲜好奇的心态参加法院的审判工作各环节，但之后便觉枯燥乏味，琐碎繁杂。因此，陪审的效果和案件审理的效率自然难以提高。
三、完善人民陪审制度的相关建议。
1、建议制定《人民陪审法》。法律的位阶仅次于宪法，如将人民陪审员的选任、管理、职责、权利和义务、参与案件审理程序、陪审案件范围、责任追究、经费保障等全部纳入法律规定，并进行细化规定，使其具有较强的可操作性和实践性，将会对各级法院运用人民陪审制度审理案件起到十分积极的指导作用，也能从根本上解决目前人民陪审制度在实践中遇到的诸多难题。
2、健全人民陪审员选任机制。《决定》第八条规定：陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。在实践中，本人提出担任人民陪审员的少之又少，而推荐制能否推荐出真正在道德素养、专业素养、群众威望等方面具有综合能力的陪审员值得商榷。笔者建议应成立专门的人民陪审员遴选机构，在选任人民陪审员时，到人民陪审员所在单位、乡镇、村组进行细致的调查研究，对其综合素质进行考评，并进行案件审理试用期考核，合格后方可任命为人民陪审员。同时，应积极吸纳在基层群众中具有较高威望，善于做群众工作的人作为人民陪审员，推进“精英化”和“群众化”相结合，以促进基层矛盾化解。
3、完善人民陪审员考评机制。人民陪审员素质的参差不齐给审判质效带来了较大的影响，笔者建议，应由法院、司法行政部门主导、相关部门参与成立专门的人民陪审员考评机构，定期对人民陪审员参与案件审理情况进行考评，考评应包括庭前准备情况、开庭审理情况、合议情况、纪律作风情况等，对一些对案件审理发挥不了作用甚至起负作用的陪审员及时予以终止陪审员资格。对表现优秀的陪审员，应进行书面表彰奖励，并给予一定的物质奖励，从而充分调动其工作积极性。
4、加强人民陪审员专业培训。法院应定期邀请具有丰富审判经验的法官和法学专家学者对人民陪审员进行培训，培训内容应由浅入深、逐步提高，让陪审员们不断提高专业水平、积累丰富审判经验，在培训结束时，应进行闭卷考试，检验培训的成效，避免耗费人力、物力、财力的培训流于形式，经过长期培训，使陪审员能够运用一定法律思维分析案件。
5、其他方面的完善措施。一是法院要加强与人民陪审员所在单位的沟通、协调，争取人民陪审员所在单位对陪审工作的理解和支持，在时间、待遇上给予充分的保障。二是人民陪审员在审判案件时应当统一着装。由于在我国人民陪审员被称为是“不穿法袍的法官”，且人民陪审员来自于普通公民，可专门配发有别于法官制服的人民陪审员服装。这样，有利于为维护司法形象和庭审的严肃性。三是不断加大宣传力度，大力宣扬人民陪审员中的先进典型，将有陪审员参加的案件带入群众中去，呼唤全社会对陪审制度、陪审员的认可，提高社会各界对人民陪审员的认知程度，吸收更多的普通公民参与到人民陪审员队伍中来。