对探索建立检察机关提起公益诉讼制度的几点思考

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是党中央在宪法层面对检察机关法律监督职能的具体规定，指明了检察机关在公益诉讼领域的发展方向，同时也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的多年争议画上了句号。在全面推进依法治国的新形势下，如何贯彻落实《决定》提出的新任务和新要求，回应社会和人民群众的关注和期望，如何探索建立检察机关提起公益诉讼制度，在国家相关法律、法规和司法解释中具体落实执行，是检察机关目前急需思考和解决的重大课题，以保障检察机关提起公益诉讼工作顺利有序有效开展。

一、公益诉讼的概念、类别、类型

公益，是指有关社会公众的福祉和利益，即公共利益，“不特定多数人的利益”为共公利益的界定范畴，“不特定”和“多数人”是成为公共利益主体的必要条件。如环境污染案件和食品药品安全等损害消费者权益的案件是侵犯不特定多数人利益的典型案件。可见，公益诉讼是指为实现和保护公共利益而提起的诉讼，也可以解释是为实现和保护不特定多数人的利益、针对损害不特定多数人的违法行为而提起的诉讼；从涉及民事诉讼领域、行政诉讼领域来分有两大公益诉讼类别，民事公益诉讼和行政公益诉讼，显而易见，何谓民事公益诉讼？即为实现和保护民事领域公共利益而提起的诉讼，也可解释为实现和保护民事领域不特定多数人的利益、针对损害民事领域不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。何谓行政公益诉讼？即为实现和保护行政领域公共利益而提起的诉讼，也可解释为实现和保护行政领域不特定多数人的利益、针对损害行政领域不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。民事公益诉讼类型可分为刑事附带民事诉讼、维护环境利益诉讼（要求赔偿损失、承担费用和要求停止污染、排除妨害等）、维护消费者利益诉讼、维护竞争秩序和市场秩序诉讼、保护生态环境诉讼（要求赔偿损失、“补植复绿”等）、维护国有财产利益诉讼（起诉侵占国有财产的行为人、起诉应赔偿国有财产损失的责任人、起诉非法转让或出租国有财产的当事人）等维护其他类型利益。行政公益诉讼类型可分为请求履行保护公共利益的行政职责（针对行政违法不作为）、请求撤销具体行政行为（针对行政违法行为）、请求停止乱收费等行政违法行为及其他类型。

二、检察机关提起公益诉讼的法理基础

首先，我国检察机关是国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权，法律监督权也叫检察权。检察机关的法律监督性质，决定了它与其他国家机关的区别。它既不同于国家行政机关，也不同于国家审判机关，通过行使法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益，维护国家法制的统一，维护国家宪法法律、法规和政策统一正确实施，推进依法治国进程。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会公共利益的当然代表，提起公益诉讼是法律监督权的组成之一，由检察机关来行使公益诉讼权，体现担当，彰显公正。

其次，由检察机关提起公益诉讼不仅符合我国法律制度的精神，而且还有历史文本根源，我国立法上曾有规定检察机关履行公益诉讼职责。清朝1907年《高等以下各级审判庭厅办章程》、1909年《法院编制史》，中华民国1927年《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》、《地方法院检察官办事权限暂行条例》，都明确规定检察官可作为公益代表人参加诉讼。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》曾规定“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1951年《检察署暂行组织条例》也规定”代表国家公益，参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年《检察院组织法》第四条第六款规定“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。均明确规定检察机关对民事案件享有起诉权和参与权。1979年《检察院组织法》修订后，检察机关参与民事诉讼的职责被取消了。随着我国改革开放步伐不断深入和逐步建立健全市场经济体制的要求，重新确立并完善检察机关提起民事行政公益诉讼制度以维护国家和社会公共利益的时机和条件已渐趋成熟。

再次，国外检察机关开展公益诉讼的经验，为我国检察机关公益诉讼提供了理论借鉴和实践样本。纵观英美和大陆两大法系主要国家关于检察机关开展公益诉讼的做法，检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一，但都主要在诉讼活动中发挥作用，并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼。美国被世界上称为现代公益诉讼的创始国，早在19世纪末从法律上就确定了检察机关作为环境民事诉讼原告的资格。德国检察官公益诉讼是其诉讼制度的一大特色。法国检察理论认为检察机关的职责就是维护公益。巴西通过宪法授权，规定使检察机关成为环境公共利益进入法庭的首选通道，形成独具特色的环境检察司法机制。俄罗斯在联邦检察机关设立专门的自然保护检察院，是其环境检察机构专门化最突出的标志和成就。

第四，检察机关的公诉权不仅包括刑事公诉，还应当包括民事和行政案件的起诉权。无论是英美和大陆法系的检察机关，还是前苏联社会主义法系的检察机关，其起诉权都不局限于刑事诉讼领域，在民事、行政诉讼领域也都享有广泛而完整的起诉权。可是我国现行法律只赋予检察机关刑事公诉权，而没有规定检察机关对民事行政案件的起诉权，显然，这种公诉权能配置是不完整的。对传统诉权进行完善补强，是现代诉权理论发展的必然趋势。检察机关代表国家以起诉等方式对公益性法律的遵守情况进行法律监督，一方面是维护国家利益和社会公共利益的政治需要，另一方面是以公权力保障人权和程序公正的社会需要，同时也是保障和促进经济发展新常态需要，是全面推进依法治国需要。

三、检察机关提起公益诉讼的现实需要

随着我国经济社会的发展，现实中环境污染、生态环境破坏、食品药品安全、国有资产流失、垄断集团“霸王条款“、部分行政机关和行政执法机关存在不作为、乱作为，疏于监管或者以罚代刑等问题，其危害日益严重，加之法律在此方面规定缺失，导致司法救济不力，使得国家利益和社会公共利益得不到有效及时保护。上述问题的形成原因，表现形态明显区别于普通的违法犯罪行为，导致传统的法律解决途径在一定程度上乏力。从刑事诉讼角度来看，一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任；从民事诉讼角度来看，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格。另外即使与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本太高、得不偿失等而缺乏起诉动力；从行政诉讼角度来看，个别行政机关和工作人员行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，而更多的是不作为、乱作为，疏于监管，现实当中没有一个强有力的机关为之“请命”，即使公民在部分个案胜诉获得赔偿，对行为人来说其诉讼过程和结果是可想而知的。

面对这些问题，检察机关从维护和保护国家利益、社会公共利益出发，依法履行法律监督职责，提起公益诉讼就十分必要。检察机关内部机构设有民事行政检察部门，专门从事民事行政检察工作，有较为扎实的法律知识和相当的诉讼技巧，在履行监督职责的司法实践中，近年来，全国各地检察机关探索通过刑事附带民事诉讼、直接起诉、支持起诉、督促起诉、督促政府履行职责、检察建议等方式开展提起公益诉讼工作，办理了一批公益诉讼案件，取得了较好的社会效果、法律效果和经济效果，说明了检察机关提起公益诉讼在我国法律实践中具有现实合理性，对思考和探索建立检察机关提起公益诉讼制度具有借鉴意义。例如，1997年，河南省方城县检察院提起的“全国首例民事公诉案”因意义重大已被写入民事诉讼法学教材；2014年10月20日，贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上法庭。这是首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案受到了社会各界的关注。2014年，福建省南平市检察机关采用惩治生态环境犯罪和“补植复绿”相结合的工作方法，有利于保护生态资源环境，防止水土流失、推进生态环境可持续发展。

四、检察机关提起公益诉讼制度构建

1、立法应明确规定检察机关提起公益诉讼的主体资格。民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。其中关于“法律规定的机关和有关组织”有待明确。为贯彻落实《决定》的有关规定，建议在修改人民检察院组织法时对检察机关提起公益诉讼的主体地位予以明确。目前，行政公益诉讼制度尚未在立法上得到确立，无法满足加强对公共利益保护和对违法行政行为（乱作为、不作为）进行司法监督的现实需求。修改后的行政诉讼法未将行政公益诉讼纳入其中，笔者建议下一步立法时应将建立行政公益诉讼制度并明确检察机关提起行政公益诉讼主体资格的内容纳入行政诉讼法之中。另外，我国环保法赋予环保组织诉权，但根据当前我国环境治理的现状，笔者主张依循《决定》确定的基调，在探索的基础上，逐步实行多元化启动模式，依法授权检察机关在特定情况下提起环境民事和行政公益诉讼。

2、起诉前置程序设置。为体现公益诉讼经济和有限介入原则，检察机关参与公益诉讼应区分几种情况设立起诉前置程序。一种以督促履行职责为前提，虽无明确起诉主体，但有明确行政主管机关的，应当首先以检察建议通知该行政主管机关履行行政监管职责。另一种以督促起诉为前提，对有明确起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉。只有在损害公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明，而且也没有其他适格主体的，检察机关才可以直接提起诉讼。有关组织认为行政行为侵害公共利益的，应首先向行政机关提出异议，或者依法申请行政复议，行政机关拒不纠正，或有关组织对处理结果仍不满意的，或行政机关在规定期限内未作答复的，可以提起行政公益诉讼。检察机关发现行政行为侵害公共利益的，可以依法先向有关行政机关发出检察建议予以纠正，逾期未纠正或未作答复的，可提起行政公益诉讼。对于危害公共利益案件中涉及行政机关及其工作人员的一般违法行为，以及抽象行政行为，检察机关应当及时提出检察建议督促其纠正，原则上不宜提起行政公益诉讼，但如果行政违法行为（不乱为、乱作为）直接损害公共利益，造成严重后果的，也可以提起行政公益诉讼，请求人民法院判令行政机关及其工作人员依法履行职责、采取补救措施等。

3、准确把握检察机关在公益诉讼中的角色定位。检察机关是国家的法律监督机关，在公益诉讼中既是诉讼参与者，又是法律监督者。由于公益诉讼是以维护国家利益和公共利益为目的，因而从根本上来讲，公益诉讼主体的角色与法律监督角色两者并不矛盾。为了避免在特定情况下两个角色的冲突影响案件的公正判决，笔者建议检察机关应当参照刑事公诉的制度设计，出台司法解释，从提起公益诉讼的条件、适用范围、原则和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配等方面，规范检察机关提起公益诉讼工作，通过合理分工、规范操作来协调并全面有序完成两个角色的任务，实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离，由不同的部门或者检察官来承担，避免角色定位交叉妨碍公益诉讼工作的开展。随着司法体制改革和检察改革的进一步深化，借鉴国外有益经验，结合国内实际以及成功的公益诉讼案例，从环境污染、生态保护、食品药品安全等领域入手，选择环境公益诉讼作为检察机关提起公益诉讼的突破口，逐步形成可复制、可推广的经验和做法，加强理论根据、公益诉讼司法实践和公益诉讼制度构建的研究固化，在经济发展新常态下具有积极的现实意义和深远的历史意义。

（作者：佛坪县人民检察院    张继友    编辑：王瑾）