初探在我国建立检察机关提起民事公益诉讼制度的现实需要及法理基础

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是公益诉讼在我国最高层级的会议上首次展开探索的重要篇章，也明确了我国检察机关在新时期、新形势下探索提起公益诉讼制度的重要任务。

随着我国社会水平、经济水平、文化水平的向前推进，社会主义市场经济体制越来越开始迎合人们的生产、生活、消费的理念，人们的物质生活、文化生活、精神生活产品越来越丰富，随之而来的就是我国第三产业的迅速发展。第三产业的迅速崛起，一方面让我们的生活水平得到全面改观，另一方面就是社会上侵害社会公众利益的民事案件进一步增多，人民的福祉和利益就开始难以保障。而这些侵害社会公众利益的责任主体，往往都具有经济实力比较雄厚、社会影响力较大、市场占有率较高、营业机构分布较广、侵害社会公众的数量不特定等特点，受侵害的社会公众中个人难以通过诉讼途径让侵害社会公众利益的责任主体承担相应的民事责任，甚至是刑事责任。我国《民事诉讼法》相关规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。明确的指出机关、社会团体、企业事业单对于社会公益诉讼的基本态度是支持起诉的原则。并且在该法的第五十五条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里的“法律规定的机关”在我国的现行法律法规中也并没有得到具体体现，也没有在《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《土壤污染防治法》等实体法中得到明确规定，因此，至今哪些“法律规定的机关”可以提起民事公益诉讼，在我国目前的立法层面上至今还是空白。

早在2005年8月30日，最高人民检察院司法体制改革领导小组在北京召开了“民事行政诉讼中检察权配置问题专家研讨会”。来自全国各地30余名与会专家、学者结合自身的学术研究，从理论和实践结合的客观立场，围绕“应当确立检察院公益诉讼提起主体的法律地位”、“检察院提起公益诉讼的必要性和可行性”、“检察权在民事诉讼中的行使”等问题，对民事诉讼中检察权的配置问题进行了深入的探讨。

一、民事公益诉讼的概念

公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周枏在《罗马法原论》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。因此早在1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取政府钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此补充规定：对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。于此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起。

  对于国家建设起步较完的我国，在借鉴各国民事公益诉讼模式的基础上，多数专家、学者认为所谓民事公益诉讼，是指特定的国家机关和相关组织和个人，根据法律的规定、授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或者不特定的社会公众利益的民事侵权行为，向人民法院提起诉讼，由人民法院依法追究相对人法律责任的活动。这里，从这里可以看出，民事公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律规定的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会利益的民事侵权行为，有权向法院提起诉讼，由法院追究责任主体的法律责任，这里的国家机关、组织、个人作为原告起诉相关责任主体时，既可以是指“直接的利益受害人”，也可以是指没有“直接的利益受害人”。我国梁慧星教授认为，民事公益诉讼保护的利益是国家利益、社会利益以及不特定社会公众的利益，起诉人没有必要就没有资格作为原告提起公益诉讼。因此，按照这一观点，在民事公益诉讼中，只要橘绿法律规定的条件，国家机关、社会组织、个人均可以向人民法院提起民事公益诉讼，成为民事公益诉讼原告的主体资格。

二、民事公益诉讼的特点

在厘清民事公益诉讼特性之前，我们有必要先对“公共利益”做一全面鉴定。

“公共利益”的概念引入是现代社会民主、法治国家的普遍做法；是现在法治原则的必然要求。但“公共利益”又是一个不确定的、抽象的概念，受时期、地域的限制，要将某种利益鉴定为“社会公共利益”时，我觉得应符合以下条件：一是合法合理性，即确定谋利益为公共利益必须有法律依据或者合理的解释；二是公共受益性，其利益的受益人一般是不特定的多数人；三是公平补偿性，为了公共利益的需要。必定造成不特定多数人的利益受到损害，就需要并且能够对这些不特定多数人的利益得到公平公正的救济、补偿。若一项利益均可以符合上述特点是，即可以将该某种利益鉴定为“公共利益”，才可以作为这里所讨论的“民事公益诉讼”的范畴。

综合上述“公共利益”的特性，民事公益诉讼具有以下特点：

（一）民事公益诉讼标的的公共性。 与普通民事诉讼相比，人民法院在中立的层面上，解决双方当事人之间的人身关系纠纷和财产关系纠纷，平衡双方当事人之间私权利的法律层面的分配。而民事公益诉讼相反，在提起民事公益诉讼的同时，其诉讼标的就超越了普通民事诉讼的领域，就开始带有公共性的烙印。人民法院在审理的过程中，不仅仅对双方当事人描述的事实进行判断，同时更应该关注裁判的社会后果，从而采取相应的价值判断标准。并且在我国相关程序法中规定，对于可能损害国家利益、社会公共利益的案件，人民法院认为有必要查清事实的，可以主动调查取证，以能够将案件实现司法效果和社会效果的统一。这就在某种意义上，将人民法院在审理民事公益诉讼的案件中，其中立位置向社会公共利益的价值取向上倾斜，确保公益诉讼的真谛在于为公共福祉，而不是个人利益。这在我国法理上也是符合国家利益、社会利益大于个人利益，法律的制定是维护社会秩序，促进社会和谐向前发展。

（二）民事公益诉讼原告资格的多样化和拟制化。 根据我国民事诉讼法的规定，正常情况下，民事诉讼的原告必须是对待解决纠纷的直接利害关系人，否则人民法院依法不予受理。但是在民事公益诉讼中，《民事诉讼法》第十五条、第五十五条以及最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的司法解释第二百八十四条等明确规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理。也就是说，只要符合法律的规定、授权，任何国家机关、组织、个人均可以提起民事公益诉讼，这里的既可以“直接的利害关系人”，也可以是“非直接利害关系人”。在某种意义上，这里的原告就是法律意义上的拟制化，将不具有“直接利害关系人”拟制其具有原告的主体资格，来通过法律途径保护国家利益、社会利益和社会公众的利益。

（三）是诉讼两方的实力不均衡化。 在民事公益诉讼中，原告是特定的国家机关、社会组织、还有个人。除国家机关外，在民事公益诉讼中，社会组织和个人往往在诉讼过程中处于弱势的地位，一方面是在诉讼费用的承担方面，另一方面则是在诉讼过程中，调查取证过程中受到重重阻力。甚至有些侵权责任主体，比如运用特殊的科技手段、掌握着特定的专门性知识的大型企业或者某个行业的垄断组织，，就直接在诉讼的过程中，导致“诉讼技术”和“诉讼程序”的差异。针对民事公共利益受到的损害，必须要设定一个既能够代表公共利益又能够有足够法律手段和权威的主体代表国家、社会公众提起诉讼、参与诉讼，才能够将民事公益诉讼中的双方实力的不均衡化得以平衡。

（四）是民事公益诉讼请求兼具直接性和预设性。 在民事公益诉讼中，原告对被告的实质诉讼请求内容往往不限于直接损害赔偿，尤其是在环境公益诉讼中，很多环境问题在诉讼的阶段是没有造成社会公共利益损害的，而且在《环境保护法》中，也并没有将必须具有现实的损害结果作为作为人民法院受理案件的标准。民事公益诉讼涉及的社会利益群体没有在实质的诉讼过程中得以体现，在这样的诉讼空间中，民事公益诉讼不但维护了诉讼当事人的权益，也使得其他社会利益群众的利益得以保护。而且即使诉讼当事人败诉，其诉讼请求没有得到法官的支持，但是法庭的公开辩论、集中审理等这样严谨的审判程序将案件的直接事实和间接事实加以凸显，也会引起普通公民的关注进而对立法者和侵权公共利益的责任主体施加一定的压力。

三、在我国建立检察机关提起民事公益诉讼制度的现实需要

目前，国家利益、社会利益、和社会公众利益的广泛遭受侵害，现已到十分严峻的地步，主要表现在以下几个方面；（1）污染环境；（2）侵害广大消费者权益；（3）破坏生态平衡；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序；（6）国有资产流失；（7）危害公共安全；（8）侵害其他民事公共利益。如果这些危害行为得不到及时纠正，必将对我国的经济安全运行、社会长期稳定、公民身心健康等够成严重威胁。

针对这些问题，必须要设定一个能够代表公共利益，而且有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起民事公益诉讼。而作为国家的法律监督机关，检察机关能够代表国家利益与社会公益，而且负有对民事法律和行政法律实行监督的职责。有条件的、在特定的领域内、以特定的方式进行法律监督，提起公益诉讼，应当是检察机关法律监督的题中应有之义。从目前的权力架构来看，检察机关是法律监督机关，其性质决定其最适合作为社会公共利益的代表，而且可以将更多的司法资源和社会专业资源调动起来，共同维护国家利益、社会利益和公众利益。从我国的现实来看，存在相当多的损害社会公益的事件，民事公益诉讼是很有必要建立的。且公益诉讼是相当情况下，是某大型企业或者垄断企业甚至是行政机关参与的强势主体作为作为被告，由检察机关提起民事公益诉讼，有利于达到诉讼平衡，也有利于树立检察机关维护公共利益的形象。加上现实中公民宪法权利被弱化以及由于市场经济体制自身有着固有的缺陷，消费者的权利受到漠视等，更加需要检察机关充当起公益诉讼的提起主体，作为公诉人启动民事公益诉讼程序、维护国家和社会公共利益具有迫切的现实需求性和合理性。

通过立法的方式赋予检察机关代表公益提起民事公益诉讼，相对于个人、社会组织提起民事公益诉讼，更能够保证法治的统一。检察机关提起的民事公益诉讼，具有以下特点：第一、民事公益诉讼的目的是维护国家和社会的公共利益；第二、原告并非与案件有“直接利害关系”；第三、提起诉讼的一方当事人，即原告不受法院裁判的拘束；第四、在民事公益诉讼中，因为涉及的利益不属于原告，所以在诉讼中，处分权也受到一定的限制。

四、在我国建立检察机关提起民事公益诉讼制度的理论基础

（一）从国外目前立法来看，检察机关提起民事公益诉讼已有先例。 检察机关提起民事公益诉讼是大陆法系和英美法系国家的普遍做法。《法国新民事诉讼法典》第241条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察院代表社会。”第422条规定：“在法律有特别规定之情形下，检察院依职权进行诉讼。”第423条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨碍公共秩序时，检察院为维护公共秩序，进行诉讼。”在法国的影响下，德国和日本的《民事诉讼法》也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。在美国，检察官有权对涉及政府利益或者公共利益的案件，提起并参加诉讼。《美国联邦地球法院民事诉讼规则》第17条明确规定，“在制定法另有规定的情况下，对于保护他人利益的案件，可以以美国政府的名义提起诉讼”。在这些法治发达国家中，检察机关实质上都是作为政府组成部门的一部门，也就是说，检察机关属于行政机关。

（二）从我国历史立法渊源上看，检察机关提起民事公益诉讼已有一定法律基础和实践经验。 早在清朝1907年《高等以下各级审判庭厅办章程》、1909年《法院编制史》，中华民国1927年《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》、《地方法院检察官办事权限暂行条例》，都明确规定检察官可作为公益代表人参加诉讼。建国初期1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》曾规定“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1951年5月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第36条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条规定，最高人民检察署、地方各级人民检察署“代表国家公益参与全国社会和劳动人民利益之重要民事案件和行政诉讼”。1954年9月通过的《中华人民共和国检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。从实践中看，地方各级检察机关在50年代就开始参与民事诉讼的活动。在1954年部门统计中可以看到，辽宁、江西、山东、河南、山西、山西、甘肃和北京9个省市，检察机关办理民事案件2352起，既有提起诉讼的民事案件，也有参与诉讼的民事案件。在1956年5月至11月，南京市检察机关受理23起民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14起，占总数的61%。因此，我国虽然没有完整建立起检察机关提起民事公益诉讼的机制，但是历史立法、实践中，也有一定的法律基础和实践经验。

（三） 从我国宪法层面上讲，检察机关提起民事公益诉讼具有明确的合法性。 自我国的检察制度建立之初，宪法就明确规定检察机关是我国的法律监督机关，这是检察机关的基本地位与基本性质。检察机关的检察权能价值基础源自于法律监督性，但这种法律监督性不仅仅指法律监督权，概言之，检察机关的检察权不等同于法律监督权。检察机关通过行使其职能对司法、执法、守法等领域的行为与活动进行监督与制约，保证法律的正确、有效、统一实施。其在这一过程中还承担着维护与保障国家与社会公共利益不受不法侵害的职责，即公诉权的履行。公诉权是检察机关在法律监督过程中遇到国家、社会公共利益遭受侵害时基于公诉人的地位与立场而启动诉讼程序，请求审判机关追究违法者的法律责任。公诉权并非法律监督权的具体展现形式，而是基于检察机关的基本性质而决定的检察权应有的职能之一，其基本的价值归属于维护国家和社会公共利益。而公诉权应包括刑事、民事和行政公诉权三种。民事公诉权是指“检察机关对于特定范围内的侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为在无人或受害人不愿诉、不敢诉或者不能诉、怠于诉的情况下向人民法院提起民事诉讼，要求追究违法行为人民事责任的诉讼权利”。其目的在于维护社会公共利益，从这一点上看，民事公诉权与检察权有着共同的价值归属。因此，检察机关理应承担起维护与保障社会公共利益的角色，理应通过制衡与民主，更着眼于保障社会公正与民众公共利益的维护。

五、民事公益诉讼的证明

公益诉讼中，往往涉及特殊的侵权领域，所以，一般对被告实行以无过错责任和过错推定等形式。因此，原告只要能证明公共利益遭受或者可能遭受损害的事实，证明诉的利益需要采用司法途径的合理性、迫切性即可，而由被告对法律规定恶免责事由以及行为与结果之间不存在因果关系承担证明责任。

小结

综上所述，由于公共利益自身的特殊的合法合理性、公共受益性、公平补偿性，以及民事公益诉讼的诉讼标的的公共性、原告资格的多样化和拟制化、诉讼两方的实力不均衡化、诉讼请求兼具直接性和预设性等特点，必然要求具有有效法律手段的国家机关代表公共利益提起民事公益诉讼。无论是从当前国家利益、社会利益、和社会公众利益的广泛遭受侵害的现实需要，还是国内外立法、司法经验、国内现行宪法等法律法规的价值取向，检察机关成为民事公益诉讼的诉讼主体，是社会现实的需要，也是检察机关的职责所在。在我国目前建设法治国家的大趋势大背景之下，充分发挥和分配好检察机关的检察权，维护好国家、社会利益和公众利益，有着跨时代的现实意义。

（作者：镇巴县人民检察院 陈启平 张峰 编辑：祝长英）