全国首例检察院告环保局行政公益诉讼:排污企业未受罚

      1月1日，被称为“史上最严”的新《环保法》实施，与此同时，一起与环保有关的案件引发关注：贵州毕节市金沙县检察院将环保局告上法院，要求其履行职责处罚一企业。

　　这是我国首起由检察机关直接作为原告，向环保部门提起的行政公益诉讼案。

　　近日，新京报记者赴贵州还原了诉讼前因后果。尽管案件撤诉，但起到了意想不到的效果。当地环保部门负责人表示，检察院起诉是给自己撑了腰，以后执法就理直气壮，没有退路，不想再成为被告。

　　此外，据记者了解，多地检察机关在积极探索介入环境公益诉讼的形式，已有多起检察机关作为原告支持方的案例。

　 　案情

　　排污企业未受罚，检察院诉环保局

　　见到记者，贵州省毕节市金沙县环保局局长秦蓁脸上带着略微勉强的笑容。成为被告，让这位环保局长并不舒服。

　　去年10月29日，贵州仁怀市人民法院生态环境保护审判庭的法官，专程来到金沙县环保局，把应诉通知书交到了秦蓁手里。

　　这是一起行政公益诉讼的案件，案情并不复杂。

　　开发商佳乐公司在金沙县城中心鼓韵广场修建大厦，2013年施工过程造成噪声等污染，金沙县环保局核定其应缴纳12万余元排污费，但企业拖欠一年多才缴齐。

　　去年12月31日，记者在鼓韵广场现场看到，挂着宏圆大厦横幅的高楼至今依然未完工，裸露着混凝土表面。周围有居民表示，企业施工时，整天吵闹，很多小孩没法安心读书，住户曾经向环保局投诉举报，甚至有住户因此搬走。

　　在对企业的处理上，环保局和检察院存在分歧。

　　“企业排污费是缓交了，检察院认为还应该进行行政处罚，但我们没对企业做处罚，是考虑到企业面临实际困难。”秦蓁说，去年以来，开发商面临很大困难，“房子盖起来都卖不出去，停工了很长时间，他们也提交了缓交排污费的书面申请，但我们没同意，还是各方面做工作，督促他们交。”

　　“缴了费后，环保局就不追究责任了。”金沙县检察院检察长肖莉红说，“他们觉得能收到缴费就已经很不错了，应该说这是一种常规性思维模式。”毕节市检察院生态处副处长郭布红则直言，“正是因为执法太软，很多企业不太愿意主动交排污费，这带来了不好的导向。”

　　金沙县检察院认为，虽然排污费缴齐了，但多次建议后，环保局没有依法对该企业的拖欠排污费行为作出任何行政处罚，因此将其告上法庭，要求其履行处罚职责。

　　 进展

　　环保局“亡羊补牢”检察院撤诉

　　秦蓁面对记者有点不好意思地说，“以前检察院更多是一种提醒的方式，但他们作为原告，我们作为被告，直接把我们告上法庭，这真的是第一次。”

　　她说，一开始，觉得有点委屈，“因为这个过程中我们也是在依法行政，只是考虑到企业经济的困难，手软了一下，但检察院的起诉及时纠正了我们的行为，还是必须要依法办事。”

　　毕节市检察院检察长张玉梅也在起诉之后第一次见到秦蓁，她坦诚地说，当时见面的确有一点点尴尬，但环保局的确很配合检察院的工作。

　　“他们很意外，也真正着急了。”张玉梅说，“马上采取强有力的措施，开会、研究，按照法律作出了相应的处罚，虽然是最轻微的警告，但至少是做了。”

　　10月29日，金沙县环保局收到法院法律文书后当天，便立即决定对佳乐公司处以警告处罚，并将处罚情况告知金沙县检察院，后者认为检察机关通过行政公益诉讼督促行政机关依法履职的目的已经达到，便向法院申请撤回起诉。

　　11月4日，仁怀市法院作出行政裁决，准许撤诉。“我们的目的是监督他们，不是针对单位的，该履行的职责履行了，就可以撤诉了。”金沙县检察院该案的承办人说。

　　秦蓁在觉得意外和委屈后，有了另外一层认识。“这件事情，对我们最大的好处是，给我们撑了腰。我们执法时必须理直气壮，没有退路。我们不希望在以后的工作中成为被告。”

　　环保部法规司一名官员对新京报记者评价，有检察机关、NGO的推动，对环保部门来说并不是坏事。“环保部门在执法中的确存在阻力，包括存在体制内、上级领导等的干预，存在难执法的问题，检察院来进行法律监督，这不是面子过不过得去的问题，你不做，就会成为被告，甚至是渎职，这可以帮助环保部门解决执法难的问题。”

　 　揭秘

　　首例案件为何发生在贵州

　　全国首例检察院告环保局的行政公益诉讼案件之所以发生在贵州，与贵州探索各类环境司法实践不无关系。

　　贵州是最早尝试环境公益诉讼的省份，其中清镇市中院环保法庭已在多年实践中成为环境司法界最为知名的环保法庭之一。此后，贵州省又在仁怀等四个城市的市级法院设立环保法庭，实施跨行政区域的管辖，五个环保法庭覆盖全贵州的环境生态案件。在省市县各个级别的法院、检察和公安机关，都设有专门的环境和生态保护科室。

　　此前，清镇市中院的环保法庭，曾经受理了当地检察院直接作为原告，状告污染企业的民事公益诉讼案。

　　但是，目前在法律层面，特别是去年修改的行政诉讼法中，并没有完全明确行政公益诉讼中检察机关的原告资格。“金沙这个案子的难处在于，民事公益诉讼很多检察院都办了，但行政公益诉讼检察院是不是可行，法律上还没有界定，所以是一种探索行为。”郭布红说。

　　十八届四中全会在关于全面推进依法治国的决定中，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这成为此案变成现实的最大动力。

　　张玉梅介绍，去年，最高检民行厅领导到毕节调研，期间建议开展提起公益诉讼的尝试，随后，毕节市在全市开始排查案件。

　　该案件具体承办人介绍，因为贵州省今年成为建设全国生态文明先行示范区，因此首先选择了生态保护类型的案件，而最终选择了佳乐公司一案，也有诸多的考虑：其案情明确，且位处老城区中心，较为典型。因为是探索性的尝试，因此选择案情相对简单的该案，不会引起行政机关和企业强烈的抵触，也不会对其带来太大的影响。

　　“新类型的案件，事实上不能出错，法律上不能出错，处理下来各方都不会产生对抗的情绪，否则一开始就太厉害，行政机关一开始就不配合，新生的东西也容易夭折。”张玉梅说。

　　■延展

　　 检察机关探索介入公益诉讼

　　据记者了解，目前多地检察机关探索介入环境公益诉讼。

　　1月1日，被称为“史上最严格”的新《环保法》开始实施，民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”当天收到了福建省南平市中院发来的案件受理通知书，这一针对企业非法采石，损坏林地的环境公益诉讼正式立案，南平市检察院为原告支持方。

　　去年12月，在江苏泰兴、广东广州，都审理了由检察机关作为支持方介入的环境公益诉讼案件。

　　“近段时间，江苏、广东、贵州不断出现检察机关介入环境公益诉讼案件，这说明最高检在地方上的试点已经开始。”中央党校政法部宪法行政法教研室主任王勇说，在他看来，十八届四中全会决定已经提出，探索建立检察院提起公益诉讼制度，这些案件是检察机关介入公益诉讼案件的有益尝试。

　　他表示，在未来的探索中，检察机关应逐步从公益诉讼的支持方转向成为诉讼主体，对侵害公共利益的行为直接进行诉讼，诉讼的对象不仅是侵害公共利益的企业法人，还包括有管理责任的政府部门，这应该是未来需要突破的。

　　王勇说，目前我国还没有检察机关介入公益诉讼的相关法规和文件出台，检察机关如何参与公益诉讼仍然没有定论，需要在具体的案件中逐步探索和尝试。

　　“探索这种形式，是中国30多年改革过程中经常出现的，”中国政法大学环境法教授王灿发说，“我一般不赞成检察机关直接提起民事诉讼，但我赞成检察机关提起行政公益诉讼，因为检察机关的监督，可以成为悬在行政机关头顶上的剑，你不履行职责，检察院随时可以起诉你。”

　　本版稿件采写/新京报记者 金煜 邢世伟