榆林实践：从优化国土资源配置到“多规合一”空间战略
挖了填、填了挖的“拉链马路”，拥挤不堪的大“堵”市……谈起这些“城市病”，大家都苦不堪言，但很少有人去思考背后的深层次原因。
北 行 的忧思
时光倒流回2013年4月，时值陕西省委省政府在榆林市召开陕北能源化工基地座谈会。陕西省国土资源厅厅长王卫华根据工作安排，陪同省委、省政府主要领导赴榆林开会。一路北上，边塞风光尽收眼底，既有令人喜悦的欣欣气象，也有让人扼腕叹息之处：在国土资源部门刚刚开发整理出来的耕地上，有的“种”了房子，有的栽了树；在城市的风口沙地等本应及早植树种草维护生态的地方，反而依旧一片荒凉；一些刚刚种上树或草的地方又被公路、铁路、城乡建设所占用，而城市周边和公路、铁路沿线治理过的林地草地又被开发成建设用地……一派热闹的背后，是“龙王打架”的隐忧。
经过深入调研和审慎思考，王卫华等同志深刻认识到造成这种困局的深层次原因只有一个：规划。这是一个人们耳熟能详但又对其知之甚少的概念，但却深刻地影响着一个地区的经济社会发展、群众生产生活、自然生态变迁、历史文化传承等等。林林总总的规划，看得人眼花缭乱：经济社会发展规划、土地利用总体规划，还有住建、林业、环保、农业、水利等部门根据各自行业需要制定的专项规划。从综合规划到专项规划，从研究制定到组织实施，从宏观布局到微观运作，规划之间互相打架、互相矛盾，融合、衔接、协调的程度远远不够，这就造成了实际生产生活中的无序开发、浪费投资、重复建设等乱象丛生。
经过积极与地方党委、政府主要负责同志沟通交流，还请教了相关方面的专家学者，王卫华把自己的所见所闻所感所思，结合学习时任省长、现任省委书记娄勤俭同志《运用系统化思维推动发展》文章的体会，就在榆林地区开展以经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、三北防护林和防沙治沙规划等“四规”融合为核心内容的优化空间试点建议，写成报告呈报省委省政府。这一建议得到了省委省政府和国土资源部的充分肯定与支持。国土资源部在北京专门就榆林市实施优化国土空间利用问题，召集国内相关顶级专家反复论证，着手推进顶层设计研究工作。时任省委书记赵正永同志和时任省长、现任省委书记娄勤俭同志高度重视该建议，就开展试点多次作出重要指示；时任省委副书记、现任代省长胡和平同志，副省长庄长兴同志多次实地调研或召开协调会，组织省级发改、国土、住建、林业、农业、环保等部门，以及榆林市委市政府进行磋商沟通，直面矛盾，统一思想。
榆林市委、市政府积极响应这一设想，力求通过试点推动陕北能源化工基地转型发展，重塑新时期“塞上明珠”的领先形象。实践表明，在各方面共同努力下，榆林实践最终取得了突破性的改革成果。
精诚镂金石
榆林市位于陕西省最北部，全市总面积43578平方公里。全市资源优势突出，已发现8大类48种矿产资源。近年来，榆林市经济和社会发展突飞猛进，尽管能源物产富饶，交通四通八达，文物古迹较多，但由于地处黄土高原，水资源极度匮乏，且地处“三北”防护林一线，生态极为脆弱，在地下资源开采、水源地涵养、交通开辟、文物保护、造林防沙以及农耕生产、城市建设等各项事业之间，围绕土地这一生态、生产、生活核心要素，各种矛盾逐步呈现，日渐突出。同时，榆林国土面积占到全省的1/5，近年来承担着全省易地占补平衡的重要任务，客观上更是加剧了当地的土地矛盾。
在这样矛盾重叠交织的情况下，榆林如何突破发展？当地认识到必须重新审视土地资源的保护、利用、开发，加强系统治理，科学转型发展。榆林市委市政府的发展思路，与省国土资源厅主要领导的政策建议不谋而合，加之来自国土资源部和省委省政府等多方面的强力支持，为在榆林开展优化国土空间的先行实践奠定了良好基础。
在省委省政府和国土资源部的坚强领导和大力支持下，榆林市委市政府推出并组织实施了榆林市空间布局及土地利用优化试点。陕西省将其命名为“榆林实践”，以彰显改革的勇气与决心。这个实践分为“三年三大步”:即2015年完成“多规合一”试点任务；2016年正式启动运行“多规合一”业务平台；2017年形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。总之，榆林市力求通过实践，创新规划理念、改革规划体制、优化空间布局、强化空间管控，推进经济社会发展、土地资源利用、城乡建设、生态保护、林业秀美等规划“多规融合”和“多规合一”，最终构建一个以经济社会发展规划（包括了主体功能区规划）为核心，以国土空间综合规划为基础，以其他行业性专项规划为支撑的定位清晰、层级明确、功能互补、统一衔接的规划体系，推动形成“一本规划做指导、一张蓝图干到底”的发展格局。
为了实现这一目标，榆林市主要做了四个方面的工作：一是多规融合，形成一本规划。采取合理妥协、求同存异的办法，逐步统一数据标准、编制年限、指标体系、技术参数等，在全国率先突破性地编制了榆林市国土空间综合规划（2015－2030年），以此作为制定和实施市级专项规划与县级经济社会发展等各类规划的纲领性基础性约束性规划，从而将“多规”有机统一于全面发展的“一本规划”。二是划定边界，编绘一张蓝图。从“三生（生态、生产、生活）空间”科学布局出发，科学划定“五线（永久基本农田红线、城镇开发边界红线、生态保护红线、文物保护紫线、产业集中区开发边界等五条控制线）”，确立了涵盖农业生产经营、城镇工业建设、矿产资源开发、生态环境保护为主体的，涉及城建、环保、文物、园区、农业、林业、水务、交通、电力、能源等多种规划诉求统筹考虑的国土空间“一张蓝图”。三是智慧管理，搭建一个平台。在部门操作层面，利用现代信息技术组建了“多规合一”业务平台，形成了统一共享的数据库云，创新实现了“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”的运行管理“一个平台”。四是深化改革，建立一套机制。市委市政府根据深化改革的要求，从规划审批、规划衔接、规划管理等方面推陈出新、建章立制，特别是出台了《榆林市规划管理暂行办法》，以此理顺以经济社会发展规划为“门”、国土空间综合规划为“纲”，其他专项规划为“目、科、属、种”的规划管理体制和机制，逐步实现纲举目张、衔接有序、系统布局、科学管控的政府治理一套机制。
为了推动落实上述“多规合一”改革的各项任务，榆林市进行了总动员。成立了由市委书记胡志强挂帅任组长，时任市长陆治原等人为副组长，四套班子有关领导和区县“一把手”为成员的阵容强大的工作领导小组；市委发出1号文件，提出了关于坚持依法治市推进“多规合一”的意见，明确了建立以国土空间规划为基础的战略目标；全市列支了责任清单，按照“三年三步走”把任务落实到各个牵头单位，细化内容，确定时限，充分整合和动员各个方面的工作能量。
真正决定事物发展方向的往往是内因。正是因为有了这样一个强有力的工作团队，榆林实践最终不负众望。一是有效协调了各类规划冲突。重点解决了城镇规划、园区规划、林业规划、矿区规划之间且与土地利用总体规划之间交叉重叠、互相覆盖等不一致、不统一的问题。二是科学优化了市域空间布局。通过土地规划调整完善调入调出面积348平方千米，合理解决了大量历史遗留问题；通过对生态红线的重新界定，国土保护空间达到54.3%，划定禁止开发区占到国土面积的3%，首次确立了市域保护格局；通过多规协调，为未来发展预留了空间；通过实施“双退”，林地由1800万亩扩大到1930万亩。三是系统提升了区域发展水平。坚持生态优先的发展理念，高于国家标准划定生态红线和林地保护红线，新增水源涵养区1.232万平方千米；坚持提质增效的发展思路，主动核减县区规划人口150万人，压缩中心城区开发边界20平方千米，核减产业园区面积136平方千米；坚持系统布局的发展路径，投资1万亿元谋划储备项目1200多个。
系统化治理
总的来看，由陕西省委省政府主导推动,省国土资源厅协调指导和榆林市委市政府组织实施的“多规合一”、优化空间的改革实践，具备三个特点。
一是础润知雨，榆林实践走在了全国的前列。陕西省在工作实践中遭遇到的“多规打架”的尴尬应该是在全国范围内较普遍的一种现象，但陕西相关部门负责同志不仅敏锐地观察到了这一问题，而且深入地进行思考，负责任地提出了通过多规融合实现空间优化的解决办法，并且得到了国土资源部和省委省政府的开明支持。于是，才有了榆林实践2013年4月提出设想、8月出台试点方案、10月启动运行至今的先行先试。从当年4月份这一时间节点算起，距离党的十八届三中会提出“多规合一”的改革要求早了7个月，距离国家四部委正式的“多规合一”试点更是早了1年零4个月。“千夫诺诺，不如一士之谔谔”，这种先行破题不仅需要经世致用的眼光，还需要披坚执锐的魄力，更需要对历史、现实和未来未雨绸缪的系统反思和全局把握。
二是打破界限，榆林实践破解了空间优化难点。目前陕西全省建设用地、耕地、生态用地（包括林地、草地、园地、水域、内陆滩涂等）分别占了国土总面积的5%、19%、76%，而生态用地中份额最大的就是林地。如果林业部门和林业规划不纳入“多规合一”，对于陕西这样一个目前林地占主要空间的省份来讲，“多规合一”将失去意义。榆林市情亦是如此。榆林实践在“多规合一”中纳入了林业部门和林地规划，通过采取“双退”机制，从调整规划入手，把林业规划中适宜造地的土地退出来用于占补平衡造地，把能够退耕还林的土地逐步退出耕地及后备资源范围，用于植树造林维护生态平衡，这样就较好地解决了建设用地、耕地、生态用地之间的矛盾，充分实现了土地综合利用和空间优化布局。
三是统筹规划，榆林实践涵盖了空间资源全局。榆林地处陕北高原地带，虽然人口较少，但物产丰饶，还属于全国退耕还林主要地区。更重要的是，这个地方不仅地面上可用来耕种、栽种植被以及建设，而且地里面上层有煤、中层有油、下层有气、更深层有盐，煤、油、气、盐等资源，储量在全国位置突出。在这样一个情况复杂的地区推行“多规合一”实践，当地政府不仅重视了地表利用，而且把地上地下空间资源统筹起来综合规划，考虑到了经济社会生态效益统筹兼顾和永续发展，做到了由上到下、由外到内的空间资源开发利用保护的协调统一和系统布局。这一实践，对于情况类似的内陆地区经济社会转型发展，无疑提供了一个范例和样本。
总之，榆林实践所具备的地方特色，既有省市领导者决策者管理者关注社稷未来的家国情怀与敢为天下先的实践勇气，更是处处体现了当代政府治理的系统化思维。决策层能够把山、水、林、田、湖当做一个生命整体，能够把农业空间、城市空间、生态空间、特殊空间等国土空间综合考量，能够把土地、水流、物种、矿产、遗迹、大气、空间等资源统筹审视，能够基于永续发展需求而从施政理念、治理模式、行政分工等方面进行自我革命，这本身就是十八大以来习近平总书记关于运用系统化思维治国理政、推动发展的世界观和方法论在基层的生动实践。
星火可燎原
榆林实践通过改革入手，依托法治路径，充分体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，必将推动落实“十三五”规划、实现经济社会生态协同发展。
启示一：榆林实践厘清了各类规划之间的层级关系。经济和社会发展规划是一个区域的发展总纲，但太过宏观和超脱，如果以此为直接依据，实则各个专项规划演变为“无依据”。那么，在经济和社会发展的主体功能区规划与各个行业专项规划之间应当有一个类似于“实施意见”一样的纲领性规划，用以指导和规范各类行业规划。在现行体制下，这个“实施意见”就是土地利用总体规划；在未来，这个“实施意见”可能就是榆林实践所提出的“国土空间综合规划”。
启示二：榆林实践突出了土地利用总体规划的地位和作用。基于上述认识，各行各业在谋划各自的事业发展时应当从土地利用总体规划（或未来的国土空间综合规划）出发谋篇布局，而不是凭借市长、县长的政绩冲动，或凭借林警的一纸罚文，“逼”着土地利用总体规划（或未来的国土空间综合规划）为其他经济规划让路。只有正确认识和承认、尊重和遵守土地利用总体规划（或未来的国土空间综合规划）在经济社会发展中的基础性、全局性、约束性地位和作用，我们所有的行政行为才是负责任、有担当、讲科学的施政行为，才能经得起人民、实践、历史的审视和检验。
启示三：榆林实践为国土空间综合规划的诞生作了有益探索。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出“编制统一的空间规划”。榆林“多规合一”的实践为国家层面、省级层面编制国土空间综合规划提供了实践范本，为进一步明确经济社会发展规划、国土空间综合规划和其他行业性专项规划的定位使命、层级关系、主从序列、权利责任做了开创性的试水，将对研究出台国土空间综合规划，推动经济社会生态全面进步提供积极借鉴作用。
启示四：榆林实践实质上是治理能力和治理体系现代化的实践。无论是优化空间，还是“多规合一”，其本质在于厘清部门之间的职能，彻底杜绝目前乱圈滥占、肆意扩张、随意扩大等行政乱象，实现国土资源管理“一盘棋”、整体发展“一张图”，做到“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。”只有遵守土地或国土空间规划的基础性、全局性、约束性作用，才能打破利益垄断，整合部门力量，把“九龙治水”转变为“一张蓝图干到底”。榆林实践亦表明，“多规合一”已经深刻影响到当地经济社会发展的理念、思路和实践布局，这对于地方政府提升治理能力、健全治理体系、完善治理结构，推进治理能力和治理体系现代化意义深远。
榆林实践犹如星星之火，在陕北高原燃起全新发展的希望之火。但是，榆林实践由“多规合一”整合形成的“国土空间综合规划”，在操作层面上还缺少法定化支撑，目前还不能成为依法行政的法定规划，只能在推动现行各类规划的妥协求同中，寻求指导发展的实施空间。
改革从来都是基层实践与顶层设计相互碰撞融合的结果。2015年秋天，陕西省国土资源厅党组书记、厅长王卫华赴中共中央党校学习。学习期间，他把自己对于国土资源工作思考，结合榆林实践取得的成果，写成了《怎样根治“九龙治水”》的研究报告。这份报告经中央党校呈报高层，有国务院领导同志在报告上作了指示，对其中的政策建议给予了充分肯定。这无疑更加坚定了陕西在全省范围内推广榆林实践的信心和决心。
我们期待，榆林实践在国土空间综合规划的引领下，实现当地经济社会资源的科学配置，在新时期新常态下再接再厉、善作善成。(作者：汤鹏超 闫 芬 焦育民 转载于中国国土资源报网站)