省政府法制办主任宋昌斌在全省政府法制工作座谈会上的总结讲话

（根据录音整理  2013年11月7日）

这次会议应该说开得很好，贯彻了中央关于改进作风特别是转变“四风”的要求。年初张省长提出要召开全省政府法制工作会议，我们在酝酿和给政府领导汇报的过程中觉得可以把一年一度的政府法制联席工作会结合起来开。后来鉴于人大和政府对立法工作的意见建议有必要召开立法培训会，又把立法培训会和这两个会议结合起来。所以说这个会是全省政府法制工作会、法制工作座谈会、立法培训会三会合一。三个会实际上只用一天半，应该说时间很紧凑，但内容很丰富。全省政府法制工作会上，五个单位作了经验介绍，我代表省法制办作了工作报告，张省长作了重要的讲话，特别是娄省长会前有个很重要的批示。刚才政府法制工作座谈会分了三个小组对全省政府法制工作会的内容特别是两位省长的指示进行了认真的学习，同时对政府法制工作作了进一步探讨。我参加了第三小组的讨论，本来想在三个小组转一下，由于第三小组发言很踊跃，也很有见地，坐那就走不动了。刚才三个小组召集人在一起碰了一下情况，感觉大家确实讨论得很好，有很多好的建议和意见。在这里只能有所选择，有所侧重地对大家的建议和意见进行初步回应。

2011年政府法制工作会议后，全省政府法制工作应该说有比较大的进展。五个发言交流单位是其中的代表，除此之外，会议交流册里还有其他四家单位。全省其它单位应该说在这两年中都有不小的进展，都有一些创新和亮点。大家都付出了努力，这些应该得到充分的肯定，这也是我们政府法制人最引以自豪的地方。讨论中大家都谈到现在还面临很多的困难和问题，大家提到的困难和问题张省长在讲话中实际上已经从认识、体制机制和方式方法等角度都作了一些回答，大家要认真领会省长的讲话精神。我结合会议讨论的一些情况和这两年来我们的一些感受和大家交流几点看法。

第一，要认清形势明确目标

当前我们国家处在有史以来最深刻的社会转型时期，正由几千年传统的农业社会向工业社会、信息社会转型。人治和法治处在一个互相交织的时期，有很多困难和问题表现得很具体、很特殊，但归根结底都可以归到社会转型期的人治和法治之间的博弈上。这种有进有退、螺旋式上升的态势，在一些时候一些地方，可能体现为人治的声音和做法更强一些；但是在另一些时候另一些地方，法治的声音和做法更紧迫一些，这些都是难免的。有时候一个新体制的诞生、一个新思想体系的形成至少需要三、四百年的时间，改革开放才三十多年，从人治向法治的演进是一个不可避免的过程。我们有幸生活在这个伟大的时代里，经历这样的演进过程，可以说对我们是非常有好处的。这个过程尽管有进有退、有曲折有反复，但大势不可避免，从人治走向法治是必然的历史发展规律。世界上凡是发达国家都无一例外地由人治走向法治，我们现在正向中等发达国家水平迈进，相应地也必然会走向法治社会。大家一定要清醒地看到这一历史大势。同时，我们也要看到党中央坚定不移地推进依法治国基本方略，特别是党的十八大明确提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、依法执政、依法行政共同推进。这总结概括了改革开放三十多年来我们国家发展的经验和教训，实际上也总结了人类有史以来的经验教训。十八大明确提出2020年要建成法治政府，这是我们所有政府法制机构工作人员必须明确的目标，我们都要围绕这个目标来开展工作。座谈会上有的同志提出我们的一些工作提法要与时俱进，我觉得有必要围绕这个目标来重新考虑审视我们过去的一些思想、一些提法和一些做法，并予以加强和改进。这就是我讲的第一个问题，一定认清形势、明确目标。认清形势、明确目标的意义就在于大家要坚定信念。

第二、要突出重点勇于创新

法制工作带有根本性、全局性、长远性，是政府工作的生命线，是政府所有工作的基础和保障。从某种意义上讲，政府的所有工作都离不开法制，法制工作已经渗透到政府工作的方方面面。同时我们也要看到，在现阶段开展政府法制工作必须要抓住主要矛盾，做好一些重点的东西，这也是我们法制人的职责所在。如果把握不住这些重点的东西，谈不上履职尽责，更谈不上把握全局，这是一对辩证的关系。

市县政府法制工作职责范围内的内容大抵有以下三、四个方面：第一个方面，规范性文件的审查备案。也就是宏观上所讲的规范行政决策，当然西安市还有立法。第二个方面，行政复议和应诉。复议有很明确上位法依据，尽管各单位案件受理量不一，但基本上获得了各个方面的认可。今后复议这个门要不要打得再开一点，案件受理量要不要再增加一点，纠错力度要不要再大一点，这些都需要我们付出努力。第三个方面，法制监督。依法行政的执法监督点多线长面广，理论上我们对所有行政部门的执法情况都可以监督，扩展外延来讲依法行政从决策到执行都可以纳入监督范围。现在所说的监督，重点放在行政执法环节上。我们现在有一些监督手段比如说检查、案卷评查，但总的感觉力度不够，效果也不甚明显。监督工作开展起来往往很被动、浮在宏观层面上，缺乏主动性和实体层面的操作。有时候我在想通过抓一个监督典型来树立法制机构的权威和地位，所取得的效果往往比宣传十天、培训十天要好得多，当然这里面有个尺度和职责的问题。有些不是我们工作权限范围内的，但我们至少有建议权。除了这些，基层政府法制工作内容还有宣传培训等等。上述几个方面的工作内容基本上成型了，但是我们都还有很大的提升空间。只要把这几块抓实、抓具体了，法制工作面上的拓展也就有了。

说到突出重点，勇于创新，希望我们法制人要动脑子、想办法，深入法制工作的方方面面，深入具体地谋划落实，同时工作中要富有创新精神。经过这些年的实践我们应该说总结了一些经验，摸索了一些方式。我们有一些单位在工作上是有创新和突破的，比如镇安县的网络舆情监管，现在正是一个热点，各级领导都比较关心这个问题。规范性文件监管这一块现在应该说可以做的事情很多，可以创新的地方也很多。国务院明确提出来要推进规范性文件“三统一”工作，今年新通过的《陕西省人民政府工作规则》里也把“三统一”写进去了。我们如果在规范性文件这个点上有突破，就可以带动全局，带动全盘。我经常在思考，做工作也好，做人也好，做事也好，往往就是一个环型的链条，每个节点都重要，只要抓住其中的任一点发力，都能把全盘带动起来。就怕蜻蜓点水，每个地方都点一下，于我们法制工作的整体推进是毫无用处的。

突出重点、勇于创新还有一个会抓法制工作、善于抓法制工作的问题。说到工作抓手，大家的更多企盼是考核，把依法行政内容列入各级年度考核目标。今年省考已经列进去了，但是分值还没有明确。我们有一些市县做得不错，而且分值相对说还比较大，当然我们还有一些市县没有列进去。从省这一级来讲，我们是有经验教训的。一开始省考时，依法行政是列进年度考核目标的，而且分值还不小。但是过了一段时间就慢慢淡化了，后来一直淡化到没有了。究其原因，我想一方面可能和大环境有关系，人治和法治相互胶着，相互博弈。另一方面我认为和我们自己也有很大关系，当时省考量化依法行政具体考核指标时，设定的指标体系太过繁琐太过空洞，不具体不实在，没有让人一看就觉得很实用，让领导觉得对抓工作有帮助。我们一定要总结经验教训，要善于把虚的变成实的。有的人说依法行政是虚的，这个观点其实是不对的。比如说领导集体学法这一条就可以突破变成实实在在的工作内容，我们可以规定县级以上政府领导一年集体学法至少三到四次。目前省政府领导常务会议集体学法基本形成了制度，一年三到四次，很规范。务虚的学习通过这样的具体量化规定就可以变成实的。只要我们在工作中经常向领导灌输，领导慢慢就会有这种意识，就怕我们法制机构工作人员被动等、靠、要。我们应该理所当然地主动承担起职责所在的工作，选好时点、多选几个好课题、选好授课人，让领导来做“选择题”。积极主动，发挥主观能动性，这样就可以把虚的事情做实，做出效果来。其他比如复议办案子、规范性文件审查备案都是实的。每一项工作只要我们认真筹划，深入具体抓落实，工作中动脑子、肯发力，勇于创新，我们就一定能抓出成绩。

第三，要提升自我规范运行

这两年省法制办提出法制工作要法制化、规范化，刚才讨论中许多同志也谈到类似问题，比如说大家比较关心法制机构的性质、地位、职责、编制等等，这个事情从上到下呼吁了好多年，今后我们还要继续呼吁，只要中央重视，我估计今后是会有说法的。以上是我们对外部对上面的期盼，也是法制工作规范化的前提。但是大家都知道“有为才能有位”，当然也有讲“有位才能有为”，这些都是辩证的关系。我们从提升自身素养来讲，必须强调“有为才能有位”，通过“有为”来实现“有位”。当然从领导来讲，要让下属“有位”才能“有为”。我们有些地方确实不错，工作开展起来从人、财、物等各方面都能获得大力地支持，我想这和领导的重视有关系，但也和我们自身的“有为”分不开。

规范运行从自身内部来讲就是要提升自我素养。刚才讨论时大家提到很多问题比如说培训问题，这是基层法制机构工作人员提升的一个途径和方式。人员在不断更新，形势在不断发展，知识也需要更新，一次培训不可能一劳永逸，常讲常新的经常性培训非常重要。省办的综合协调处要好好策划一下今后的培训工作。我们和司法厅是有个分工的，司法厅面向社会、面向大众进行各项普法。法制机构实际上是对各级领导和系统内部进行培训。我们要筹划好以下这两块培训，一个是市县领导的培训，这个层次的培训要和党校、行政学院搞好衔接。另一个是我们法制机构自身的培训，这个层次的培训存在一个方式方法最优化选择的问题，特别是现在有不少法规处长、法制科长都是新面孔。当然现在互联网等各种手段方式方法很多，自我学习也非常重要。只要当个有心人，处处留心皆学问。省办去年开展了“法制人学法制，苦练基本功”活动，硬性规定每个处的人员都要把和自己业务相关的法律法规或政策性文件背会，并进行实打实的考核。一开始有的同志想不通，但有些同志背过之后发现还是很管用的，对履职大有好处，这是个基本功的问题。就像座谈讨论中有人说的，法制机构工作人员特别是法规处长、法制科长，相对人、群众或者其他部门、处室、科室的人来和你交流沟通，在业务上你总要比人家高明一点吧。

在注重业务学习培训以外，提升政治素养也很重要。我们法制机构的同志一定要有较高的政治素养，要有坚定的理想信念。这个理想信念对我们很重要的一条就是法律信仰，我们自己首先要信仰法律，如果连我们自己都不信仰法律，相信潜规则或其它东西，那么法制事业的发展就不好办了。另外一定要有大局意识、担当意识、责任意识。

只有把我们自身的业务、政治素养提升了，法制工作法制化、规范化才有高素质的主体去安排筹划、部署落实。规范运行尤其重要，刚才讲的机构编制、性质、地位、职责等更多地需要靠上面规范，我们法制机构自身的很多东西在工作中也迫切需要规范。现在市县政府法制机构基本上都固定列席政府常务会议，我们厅局的法规处长还没有完全做到固定列席厅（局）务会。应该不应该列席，省办综合协调处和监督处要通盘考虑一下，看看需不需要就这个问题向省政府请示，以省政府或省政府办公厅名义发个文来要求一下。固定列席是有好处的，因为现在好多厅局代拟的规范性文件，厅局的法规处长根本不知道，没有通过法规处，就直接上省政府常务会议了。当然列席了没有发现问题，那就是自身失职了。有些规范性文件涉及的常识性问题比如施行时间问题、解释条款问题，甚至还有违规设定行政许可、行政处罚等问题，有的法规处长没有发现，很明显地缺乏业务素养。有同志提出来法制机构从事行政复议、社会上从事仲裁的工作人员，要不要搞个准入门槛和资质，这个基本上我们法制系统就可以提出来，当然也存在我们能不能规范起来的问题，也会涉及到法制系统内部的平衡问题，比如复议人员有津贴了，那么从事备案等其他工作的人员怎么办。我们首先从工作角度来讲应赶快规范。规范的前提就是我们自身须具备这个素质。

说到规范性文件，现在国家对规范性文件的监管要求很严，推行“三统一”。其实就是要设计一套比较严格规范科学的程序来保证规范性文件“不漏”、“不错”。撇开“三统一”来说，有的市县政府公文审批单上就有“法制机构审核意见”这一项。这个东西怎么规范，如何与推进“三统一”进行很好的衔接，我们如何在全省面上为规范性文件的监管设计一套行之有效的程序，这些问题值得大家深入思考。类似问题还有我们如何使法制机构自身逐步规范起来，使法制工作逐步规范起来。细想一下法制工作，确实是无处不在，大有可为。习近平同志提到“打铁还需自身硬”，我们首先要把自己搞得硬棒起来，这样才能攻坚克难，开创法制工作新局面。

我相信通过这次会议，能够在思想上、工作上、行动上有一个新的提高，能够不辱我们的使命，担当起我们的职责，使政府法制工作越来越规范，越来越得到领导的支持、社会的认可、群众的信任。

                                    (综合协调处）