涉农职务犯罪成因和预防对策
近两年来，丹凤县人民检察院反贪部门共立案查处贪污贿赂犯罪15件18人，其中涉农职务犯罪案件11件14人，占立案总数的75%。我们在严肃查处这些涉农职务犯罪案件的同时，对此类案件进行了集中分析，从中探寻预防对策，以期对涉农职务犯罪案件的高发态势有所遏制。
一、涉农职务犯罪案件特征
通过分析，可以看出以下基本特征：
（一）从犯罪主体上看，村两委会“一把手”占比较高。查处的18人中有14人是村委会主任和村党支部书记，占比近78%。这些村两委“一把手”主要是在受委托协助政府从事征地拆迁、移民安置、危房补助、低保救济等行政管理工作中利用职务上的便利从事贪污贿赂犯罪的。
（二）从触犯罪名上看，贪污和受贿占绝对比例。查出的案件均为贪污和贿赂案件。其中，贪污案件占绝对比例，为87%。由此可见，在涉农职务犯罪案件中，仍然以贪污贿赂犯罪为主流，这也是检察机关一直以来严厉打击的重点。
（三）从犯罪手段上看，以弄虚作假为主要手法。从已查处的案件来看，犯罪手段多以虚增被征土地面积、冒名顶替、虚报冒领、虚列开支、收入不入账等骗取手段为主。例如，竹林关镇孤山坪村支书李某某在高速路征地过程中，虚报土地亩数，骗取征地补偿款59万元；又如，棣花镇巩家湾村主任贾某某捏造虚假材料为其儿子和兄弟等亲友申报危房补助，骗取国家危房补助专款3万余元。
（四）从涉案领域来看，国家重点扶持领域成为贪腐重灾区。这两年查办的案件主要集中在农村基础设施建设、土地征收征用、支农惠农资金管理和专项款物管理方面，占到案件总数的85%以上。这与国家对三农高度关注和大力支持的政策有关。近年来，中央大力扶持农村建设，累计投入资金达到3万亿元，各种名目繁多的涉农专项资金，成了个别县、镇、村干部心目中的“唐僧肉”，成了涉农职务犯罪的重灾区。如我院最近提起公诉的县农业局副局长王某某贪污案，该王利用担任“一村一品”办公室副主任享有的审批、拨付农业项目资金等职务上的便利，伙同他人以发展大棚蔬菜和药材种植等名义，套取国家大棚蔬菜补贴款等涉农专项资金50余万元。
（五）涉案金额触目惊心，社会危害性极大。相比较于国家机关干部的职务犯罪而言，村干部利用其职务之便，与民争利，侵害广大人民群众切身利益的犯罪更具有社会危害性。他们的行为败坏了党风政纪，严重损害了党和政府的形象，在一定区域内直接诱发了基层的不稳定。如去年我院办理的寺坪镇民政干部黄某某贪污案，该黄先后利用职务之便，冒用多名村民名义，捏造虚假材料，骗取倒房补助款29万余元，为其亲属申报倒房补助和孤儿救助，骗取公款5万余元，指示村干部捏造灾民救助花名册，骗取1.5万元公款予以侵吞。另在寺坪镇牌楼河村邬老父子领取34400元倒房补助款后，黄得知后便以二人未盖房，不符合倒房补助政策为由，威逼他们交出24000元的补助款，否则就收回已发放的全部钱款，邬老老泪纵横，诉说家里贫困，恳求黄能多给他们留一些钱，但被黄予以拒绝，邬老无奈向黄交出了24000元。黄某最终被举报而锒铛入狱。
二、涉农职务犯罪案件高发的成因
通过分析近年来办理的涉农职务犯罪案件，我们发现犯罪分子的犯罪手段并不高明，犯罪过程也不复杂，可谓简单直接，但却能屡屡得手，有主观和客观两方面原因。
（一）主观方面的原因
1.村干部文化素质普遍偏低，法律意识匮乏，法制观念淡漠。当前农村基层干部普遍存在文化水平相对较低的现象，加上长期在农村一线从事事务性工作，学习的时间和机会很少，相当一部分人法律知识匮乏，对于合法与违法、违法与犯罪的界限认识模糊，不能明辨是非，认为利用手中权力为亲友谋利益是小事情、小问题，事发了把钱退了就完事了，他们没有认识到村干部在协助政府落实惠民政策的过程中，行使的是国家和政府授予的权力，向国家和集体财产伸手是犯罪行为。
2.村干部民主作风匮乏，农村民众维权意识淡漠。有相当一部分村干部特权思想严重，嚣张跋扈、横行乡里，对村务管理各种制度拒不执行，一手遮天，实施违法犯罪明目张胆、不计后果，得手后大肆挥霍、穷奢极侈。从农村民众的角度看，农民维权意识淡薄，缺乏自我保护观念，认为只要不直接侵犯自己的一亩三分地，对于村干部损害集体和国家利益的行为就睁一只眼、闭一只眼，或者出于对村干部的畏惧，害怕被打击报复，利益受到损害也选择忍气吞声、敢怒不敢言，村干部正是利用了村民的这些弱点，违法犯罪更加肆无忌惮、有恃无恐。
3.收入与付出落差较大，心理出现严重失衡。据了解，村干部一年的工资不超过5000块钱，而村两委干部不仅要承担农村自治范围内的集体事物，还要协助政府及其各部门开展纷繁复杂的行政管理工作，工作的繁重和收入的微薄之间产生巨大反差，导致农村干部心态失衡、价值观错位。如龙驹寨镇刘家河社区居委会成员召开“社区两委扩大会议”,集体研究决定以误工名义将70余万征地款私分，在当地造成了恶劣的社会影响，严重侵害了群众的切身利益。
（二）客观方面的原因
1.资金监管制度不完善，发放随意性较大。随着国家对新农村建设投入的逐年增多，每年都有数额巨大、名目繁多的补助、补贴专项资金下拨，由于新农村建设工作涉及农业、林业、卫生、民政、财政等多个政府部门，造成政出多门，都管但都管不好，反而形成监管真空。另外新农村建设各专项工作往往有时间限制，政府多成立临时性的领导小组或者办公室负责项目的具体实施，只关注项目按时间向前推进把钱花出去，忽视了钱怎么花出去的，花在了什么地方，取得了什么效果，资金的发放标准和审批程序不规范、不透明，随意性太大，完全由领导拍板决定，资金用途也缺乏事后的审计监督机制，给贪污犯罪分子留下可乘之机。
2.村级财务管理混乱，财务制度执行不力。从我院近年来办理的贪污案件来看，几乎所有的村干部都利用了村财务管理的漏洞趁机贪占公共财产。村级财务管理混乱主要体现在以下几方面：①分工不明。有些村主任、村支书既管收钱、又管用钱，公章在手、大权在握，村监会和村民民主理财小组形同虚设，起不到财务监督作用；②账目不清。有些村组收支账目混乱，白条比比皆是，有些账目长期不审核、不对账，形成“糊涂账”；③纪律不严。没有严格执行收支两条线制度，收入不入账现象时有发生，有的村级财务人员素质不高，不严格执行财经纪律，会计资料保管不全现象突出。
3.村务公开流于形式，权力在黑暗中运行。相当一部分村组管理不透明，惯于暗箱操作，想法设法隐瞒村务、政务和财务。例如公开事项不完整。只公开一些不痛不痒的内容，对群众关注的重点问题遮遮掩掩，只公开收入，不公开支出，只公开总账，不公开明细账；公开内容弄虚作假。村干部为隐瞒自己挥霍浪费、侵吞挪用行为，常常用假数字蒙骗群众，躲避监督；公开形式化，忽视村民反馈意见和建议，对于村民举报和质疑不进行认真调查核实，敷衍应付，引发村民上访，激化矛盾。
4.权力监督严重缺位，内外制约全面失灵。村基层组织内部监督方面，“三委会”之间没有真正形成分工负责，相互监督，相互制约的监督制约机制，个别强势的村干部一手遮天，任职长达十几年，在村上大权独揽，其他干部难以对其监督和制约。如我们查处的龙驹寨镇青峰村原支书佘某某贪污案，该佘自1975年开始担任村干部，后又长期担任村支书兼村主任，在其任职期间，村上大小事务均由其决定，甚至在该佘不再担任村干部后，仍然长期保管村委会的公章，实际履行村主任职责。佘某某利用职务之便，优亲厚友、虚报冒领低保款达14万余元。镇政府外部监督简单化、表面化。县、镇干部进村开展工作严重依赖村干部，对村情不明，致使个别村干部钻空子。在各项惠民政策的落实过程中，县直部门和镇政府依赖村干部的配合，在不掌握真实村情的情况下，被村干部牵着鼻子走。如我们查处的资峪镇大庄村干部贪污移民搬迁款案，尽管申报移民搬迁有非常详细和严格的程序，在搬迁户建房期间县、镇干部也多次入户调查核实，但由于不能真正了解村情，致使不符合搬迁条件的人在村干部的帮助下骗取移民搬迁款。
三、预防涉农职务犯罪发案势头的对策建议
治理涉农职务犯罪，重在事前预防。主要应从教育、制度、监督三方面入手，引导相关人员遵纪守法，真正从源头遏制涉农职务犯罪滋生蔓延势头。
（一）加强宣传教育，提高民众素质
1.深化对村干部的选拔和教育。在村干部选举任用上，坚持德才兼备原则，公开选举程序，完善选举制度，严厉打击贿选、暴力干扰选举等侵犯村民民主选举权利的行为，让村干部的人选最大限度的体现出村民的内心意愿；要让干部树立正确的权力观，必须把法制教育和廉政教育常抓不懈，深入开展法制教育、普及法律知识，开展社会主义核心价值体系教育、理想信念和宗旨教育，丰富教育内容，创新教育形式，依托县委党校、县预防职务犯罪指导委员会、县廉政教育中心等机构，开展“以案说法、以案说纪”活动，有针对性的开展典型示范教育和反面警示教育，通过开展内容丰富、形式多样的廉政教育专项活动，打出廉政教育组合拳，把廉洁自律意识印在干部的脑中、刻在干部的心中。
2.培育基层群众的法律意识和法制观念。通过农村普法教育，普及法律知识，弘扬法治精神，使法治意识真正深入人心。农村普法应注意长期效果，要有组织、有计划的逐步开展，避免“运动式”普法。扎实开展“三问三解”、“三官一律”等活动，抽调人员下乡入户，深入农家院舍、田间地头，与群众面对面、心贴心进行交流互动，宣传法律知识。选择具有教育意义的典型案件现场开庭，以鲜活的案例对居民、村民进行法制教育，以案说法，以案促教。同时将普法教育和民主教育相结合，只有广大村民有了法治观念和民主意识，在村组进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督时，才敢于和善于运用法律武器维护自身合法权益，阻止权力的滥用。
（二）强化涉农资金管理，堵塞资金流失漏洞
1.涉农资金专户管理。坚持“来源多渠道，管理集中化”的原则，严格按照公共财政支出要求，整合各个归口涉农资金管理权限，财政部门对省、市、县投入的资金、社会捐助、赞助的资金全部存入新农村建设资金专用账户，由财政部门统一管理。特别是农村基础设施建设和农业生产项目资金，应实现相对集中管理，明确管理责任，避免多头审批，从而减少资金挪用和滥用风险。
2.涉农资金全程管理。坚对涉农资金进行全程管理是掌控资金具体流向，增强资金使用效果的必然要求。监察、审计等专门监督部门要依法加强对涉农资金的监督和审计检查，做到监督关口前移，事前审计、事中审计和事后审计相结合，对重大项目事项全程跟踪审计。村监会和村民理财小组等民主监督机构要对本村涉农项目实施和资金使用情况进行全程监督。建立涉农资金使用绩效评价体系和考核机制，将涉农资金使用绩效与下一年项目和资金安排相挂钩，以倒逼对涉农资金使用效果的最大化，从而遏制腐败的滋生。
（三）完善村财镇管，实行村财代理制度
1.开展村财清理整顿，严格执行内部监督。整顿村级账务是实行村财代理制度的基础，要对集体资产进行全面整理和评估，确保账目明确，清晰，理清债权债务关系，对确实存在的债权债务要有计划分层次的妥善解决。建立健全村级财务的内部监督，在大额开支报账前必须由村民理财小组审核通过，对每月的收支情况要在村务公开栏中公示，接受群众监督，为村财镇管制度发挥作用提供坚实的制度保障。
2.建立村财代理机构，统一村财代管内容。建立村财代理中心作为乡镇政府的直属机构，明确村财代理中心与其他部门的分工合作关系，农业、财政、审计等部门要依法对村财代理中心进行监督和指导，制定有关制度，规范操作流程，确保村财代理中心财务人员的专职性和稳定性，通过乡镇财政直接拨付工作经费，保证村财代理中心的相对独立性。村财代理中心对于包括村集体经营收入、转移支付和国家农业补贴专项资金等在内的等属于村集体的一切款项实行统一管理，真正实现收支两条线，同时通过村财代理中心的规范化操作，督促村级组织健全财产物资管理，定期核对盘点，确保账目和实物、资金相符。
（四）加强监督管理，规范权力运行
1.完善财务公开制度，实现权利运行透明。阳光是最好的防腐剂，村务公开是杜绝涉农职务犯罪的有效手段。当前村务公开的主要障碍是公开的效果不佳，而不是没有建立财务公开制度，因此应从以下几个方面完善村务公开制度：①确保村务公开内容的及时性和全面性，村组大小事务、财务、政务一律全面公开，并且每月至少公开一批；②村务公开以财务公开为重点，对村组所有收支账目要逐条、逐笔公布明细账，让村民了解、监督集体资产的管理和运行情况；③及时有效回应村民提出的质疑，充分调动村民参与监督村务的积极性，保持村务公开制度的活力运行。
2.内外监督制约并重，有效遏制权力滥用。首先，建立以群众为中心的村级内部监督体系。重大村务活动应当由全体村民或者村民代表参与，村民监督委员会严格按照法定程序公正选举产生，应赋予村监会审核公开材料、督办村集体事物、收集群众意见建议、查阅账目、反映问题请求上级处理的职权，从而对公务活动实施真正切实有效的监督；其次，加强乡镇党委、政府对村组的监督。实行涉农腐败案件一把手责任追究制，建立和完善对村干部职务活动的年度审计、离任审计和重大项目审计等制度，另外强化包村干部的职责，让包村干部真正沉下身子深入了解村情、村貌，在各村惠农补助、低保对象、救助对象等申报过程中，镇包村干部要参与其中，在熟悉掌握村情的基础上去伪存真，让各类惠民政策真正落实到应该享受的群众身上；最后，完善农村信访制度，鼓励农村群众举报。通过法制宣传教育，告知农村群众举报方式和举报途径，鼓励动员村民举报涉农职务犯罪，政府各部门和司法机关对于群众举报的涉农职务犯罪线索，应当立即予以受理，移送有关机关处理，有关机关应将调查核实结果书面通知举报人。
（五）加大打击力度，震慑腐败人员
检察机关作为依法查处职务犯罪的主力军，应始终对涉农贪腐案件保持高压态势，严厉查处发生在群众身边如征地补偿、危房改造、移民搬迁、低保救济等重点领域的腐败案件，做到发现一件、查处一件、查办一案、教育一片，起到对潜在的职务犯罪分子有力的震慑效果，使其不敢伸手。同时，应加强与公安、纪检、监察、审计等部门的合作，定期召开联席会议，交流工作情况，深挖线索来源，形成打击合力，构筑起预防涉农职务犯罪牢固的法律威慑防线。
（作者：商洛市人民检察院反贪局 杨宏斌 郑道强 禹雷 编辑：肖自春）