特区立法护航工商登记改革
06.01.2015 10:38
本文来源: 中国在线
导读： 网上花了十多分钟填写好资料提交申请后，11日便接到市市场监管局工作人员电话通知他可以去取营业执照了。“这速度太快了，而且网上办理还不用去大厅排队，太方便啦！”王先生欣喜地说
王先生在福田区一家集团公司做行政工作，平常会负责集团新成立公司的营业执照办理等相关事务。2014年12月10日，他在网上花了十多分钟填写好资料提交申请后，11日便接到市市场监管局工作人员电话通知他可以去取营业执照了。“这速度太快了，而且网上办理还不用去大厅排队，太方便啦！”王先生欣喜地说。令他更加欣喜的是，在拿到企业法人营业执照的同时，他还拿到了组织机构代码证、税务登记证和刻章许可证。“这些证书是正常经营前必须取得的，以前办好这些证，要跑商事登记等4个部门，花费大概1个月时间，而且大部分时间花在排队上，特别折腾。”
之所以不用再“折腾”，得益于深圳在去年12月1日实施的营业执照、组织机构代码证、税务登记证和刻章许可证“四证合一”改革，商事主体足不出户，就可以通过网上全流程实现“一表申请、四证同发”，整个过程最快只需10分钟就可领到纸质四证，最迟第二天可到窗口领取。
事实上，随着工商登记制度改革的不断推进，如今在深圳创业兴业更加方便高效。从去年7月1起，深圳在全国率先实行全业务全流程无纸化网上登记，这也意味着，想创业的市民只要有一台电脑，在家即可完成企业注册登记、变更、备案等所有工商登记业务，经过1—3个工作日审核通过后，即可获得执照。
“法治可以引领改革、推动改革、保障改革。”深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长黄亚英表示，深圳的工商登记制度改革，从提出到实施，都突出法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革，也体现了政府运用法治思维、方式进行改革，这样的改革成果才更长久、更有推广复制性。
背景
2010年就已具备条件 一直等待“放行信号”
2013年4月，市民刘先生实现了自己的创业梦，成为一家贸易公司的小老板。他告诉记者，此前他一直有创业想法，但了解到办理公司登记，需要与租赁方签订办公租用合同，如果没有合适的场地，之后的程序就无法启动，还要花两天时间上市市场监管局网站核准名称，再向银行存入足够的注册资金。若经营项目需要前置审批，还要花少则一两周、多则数月的时间办理手续，审批通过后才能申请办理执照……办完这些手续，最快也要一个多月，“因为太麻烦，就老拖着”。
2013年3月1日，深圳实施工商登记制度改革，不再审查经营场地，在家也可开公司；不用再为注册资本犯愁，股东在章程中约定认缴注册资本是多少就多少；“商事主体登记与经营资格相分离”，企业可以先拿到营业执照，让公司先“出生”，再去办行政审批程序……在宽松的登记条件下，刘先生果断辞职创业。而像刘先生这样的人士，在深圳并不是少数。
“我们实现了创业零门槛，只要有聪明才智，看到商机，每个人都有机会获得成功。我们改革的理念就是要打造富一代，要重回深圳早期的那种创业梦想，再次成为全中国人才的荟萃之地，中国的梦想之都。”深圳市市场和质量监督管理委员会常务副主任徐友军说。他表示，通过创业零门槛实现全民创业创富的目的，是实现社会结构调整，将深圳打造成中国第一个橄榄形社会结构城市，“富人、穷人两头小，中间是庞大的中等收入人群，这样的话，人们的行为会更趋理性。”
“深圳工商登记制度改革，从提出伊始，就突出法治的引领和推动作用，做到于法有据。”事实上，深圳早在2010年就具备了工商登记改革的条件，但在2013年3月1日才正式实施，“这是因为我们一直在等待着法律发出的放行信号。”徐友军说。
他介绍，工商登记制度改革有两个重大前提，一是深圳在2010年3月完成的基础理论研究《深圳市商事登记制度改革课题调研报告》，该报告对工商登记制度的历史、现状以及国外做法、改革的法律风险等问题一一做了深入研究，“如果没有基础理论研究，改革就是空中楼阁，别人说东就是东，说西就是西，改革者就会迷失方向”；二是2012年10月，深圳市人大通过的《深圳经济特区商事登记若干规定》，从法律上确定了商事主体登记与经营资格相分离、注册资本认缴等制度，为工商登记制度改革“保驾护航”。
分析
全流程网上工商登记 特区立法有一半功劳
工商登记改革实施后，注册量“井喷”。各注册大厅一度排队现象严重，一号难求，部分大厅甚至曾出现市民凌晨四五时排队、现场轮候时间长等情况。市场监管部门调整取号方式，针对业务量大的内资企业设立业务全面实施预约申请，申请人不用到登记大厅现场排队预约取号，而是进行网上自行录入登记信息、网上预约、窗口递交材料及审核发照，有效缓解了注册大厅排队长问题。
去年7月1日起，深圳在所有商事登记业务上推行上述登记模式，申请人只需通过互联网提交电子申请材料，商事登记机关实行网上受理、审查，通过后颁发电子营业执照或电子通知书，保存电子档案，即可完成所有商事登记业务。只要材料准备充分，申请人只需几分钟就可完成网上申请，商事登记机关在1—3个工作日审核通过后，就可获得电子营业执照。
记者了解到，在所有商事登记业务中，排队时间较长的主要是有限公司设立业务，尤其是自然人股东的有限公司设立业务。“这部分业务在设立业务中占92%，而在所有排队业务中占到近一半”，为了将商事登记业务由办事大厅逐渐引到网上办理，去年9月1日起股东全部为自然人的内资有限公司设立登记全面实施全流程网上商事登记，此项规定为强制性。该措施实施后，窗口排队长问题大大缓解。
从去年11月1日起，除股东是外地机构、需提交第三方文件等无法通过全流程网上办理的特殊业务外，内资有限公司、个人独资企业、合伙企业、分支机构、个体工商户的设立业务全部通过全流程网上办理。从2014年12月1日起，上述商事登记主体的变更业务全部通过全流程网上办理。这也意味着，深圳各注册大厅窗口不再接受和办理以上业务。
“现在95%的商事登记业务都全部实现全流程网上办理。”市场监管局注册分局相关工作人员称，注册大厅窗口将逐渐撤销，原来承接办事窗口工作的公务员将投入到后台的监管审核当中去。对于为何取消注册大厅窗口相关业务，强制推行全流程？该人士表示，实际上，从2013年8月1日开始，全流程在很多登记业务中都可以做了，但并没有强推，而是实行“分步走”，这是因为他们期望为系统留尽量多的测试期，成熟后再推。而除了技术、系统问题外，也为申请人留一个适应的时间。
该人士还补充，针对不会上网或不愿上网的老年人等客户，如果他们去注册大厅，有窗口导办人员帮助其在网上进行申请，窗口并不会直接受理业务。“我们目前的挑战是怎么把剩下的5%业务纳入到全流程中来。也许有一天注册大厅不会存在。”
值得一提的是，电子档案、电子签名、电子营业执照是深圳能够推行全流程网上商事登记的核心。而这些都是通过特区立法来保障的。如《深圳经济特区商事登记若干规定》第二十四条就明确规定，“商事登记推行网上申报、受理、审查、发照和存档。电子档案、电子营业执照与纸质形式具有同等法律效力”。这为推行全流程网上登记模式提供了充分的法律依据，解决了长期困扰深圳的网上登记缺乏法律支撑的问题。“可以说，我们全流程网上商事登记之所以能做成，特区立法有一半的功劳。”
目标
倒逼审批制度改革 实现监管效能提升
深圳大学经济学教授钟坚表示，工商登记制度改革要真正成功，宽进必须要有严管相配套。如何做到“宽进严管”？这也为政府监管带来挑战。
记者了解到，早在一年前，深圳就启动研究建立与改革相适应的政府治理新机制。2014年9月1日，距离深圳启动工商登记制度改革正好一年半时间，深圳公布129项商事主体行政审批事项权责清单，以及首批后续监管办法。据悉，这是深圳在全国范围内第一次将全市所有行政审批部门的审批职能与监管职责加以梳理。
《权责清单》是一份行政审批权力与责任的“明细表”和“对账单”。涉及商事登记25个行政审批部门共129项审批事项，其中12项属于商事主体登记的前置审批，117项属于商事主体登记的后置审批。此清单明确了各审批事项的审批部门、监管责任部门、审批依据等，统一了审批权力与监管责任。按照“谁审批，谁监管”的改革思路，各审批监管部门对照此清单，逐项制定相应的监管办法，确保监管责任到位，实现监管效能的整体提升。
徐友军坦陈，“谁审批谁监管”的问题，在工商登记改革中曾引起很大争议，“有人说我们推卸责任，真是太遗憾了，我们的目的是加大审批部门的责任，通过责任追究，倒逼审批部门在权衡利弊后把审批取消，这才是我们的本意”，如果不实行谁审批谁监管，审批的门槛会越来越高，物以稀为贵，“等候别人求你审批，远比事中事后监管更具诱惑力。”他表示，当初设计改革方案时的一个目标，就是使得“倒逼审批制度改革的多米诺骨牌时代”到来，但目前这个时代还没有来临，“目前129项前后置审批，绝对还有取消空间”。
记者了解到，在后续“严管”上，深圳还加强全市统一商事登记信息平台建设，实现市、区、街道三级有关部门之间的信息共享联动，同步完善信用制度。一旦违法经营就会受罚，并被纳入经营异常名录或黑名单，纳入信用监管范围，不仅商事主体经营行为受阻，而且在社保、贷款、保险、进出口、税收等均会受限制。
数据显示，从2013年3月1日至2014年6月30日，发现虚假地址3.79万户，占全部新登记商事主体的5.6%。
2014年8月19日，广东省工商局局长卢炳辉接受省政府门户网站微访谈时透露，目前广东市场主体信用信息公示系统已与全国联网，提供工商登记、备案的信息，还有经营异常名录、严重违法企业的“黑名单”。希望通过该系统促进企业自律自治，建立健全守信激励和失信惩戒机制，真正做到令失信企业“一处违法，处处受限”的信用监管效应。
有专家表示，工商制度改革，就是运用法治思维，把握权力本质，认清公权力的有限性，通过“宽进严管”，激发社会投资活力。
■专家观点
深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长黄亚英：
善用法治思维
使改革更完善
“我们过去的改革是摸着石头过河，是一种粗放式的改革，现在大家越来越清楚，法治可以引领改革、推动改革、保障改革。因此，应该善于运用法治思维、法治方式推行改革、加快改革、深化改革，而且使改革于法有据。”黄亚英说，深圳实施的工商登记制度改革，从提出推行到实施，都突出法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革，体现了政府运用法治思维、方式进行改革。
他解释称，首先，政府想要做一项重大改革决策前，应该把它用法律的方式确定下来，然后认真执行法律，推动改革，这样改革的成果就可以得到保障。在这一点上，深圳的工商登记制度改革就有很好的表现，充分利用了特区立法权以及国家给予深圳先行先试的“特权”；其次，在改革推进、深化过程中，“要打组合拳，成体系、有配套”，这样才能使得改革措施更完善、改革成果更长久，更加具有可推广性以及可复制性。具体在深圳工商登记制度改革上，实施全流程无纸化网上登记、“权责清单”、“四证合一”等就是用法治思维推行配套措施深化改革的体现。
那么，何为法治思维？市场监管又应该如何运用法治思维？黄亚英解释称，这具体体现在五个方面：一是要尊重市场主体权利；二是要程序优先，任何的行政决策、市场监管行为决定、决策作出，必须严格按照群众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定等法律步骤来做；三是在和所监管或服务对象之间发生矛盾时，采用理性平和的方式化解；四是在做任何决策时，一定把决策以及信息公开，使每个市场主体享受到平等待遇；五是尊重相信司法，在遇到欺诈、信息不准确等问题，损害公众利益时，要引导受害人通过法律手段维权。
黄亚英建议，在商事登记制度后续监管方面，应该扩大登记信息公开范围，包括注册信息查阅、不诚信企业异常信息名录要及时更新，向公众公开，倒逼企业诚信。同时，要加大对不诚信企业的执法以及处罚力度。
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