聚焦“重典治污”:环保部门第一次有行政强制权

　　新法来了，基层环保部门能否“雄起”

　　环保部门第一次有了行政强制权

　　旧版环保法正式施行于1989年，在此基础上，经过20余年的努力，针对环保领域的水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等专项法陆续出台，形成了我国的环境保护法律系统。然而随着经济发展，环保法与现实不相适应的情况日益突出。

　　湖南省郴州市临武县副县长段外宾长期分管环保工作，他告诉半月谈记者，旧环保法“感觉像棉花”，对于如何进行罚款、拘留等量刑都没有具体规定，执法部门很难操作。

　　对此，湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰表示认同。“环保部门由于没有充分授权，这就带来了很多问题。”张洪峰说，“部分企业环境意识淡薄，不在相关部门进行登记直接就生产，环保部门没有查封权，有时只能眼睁睁看着他们排污。”

　　“环保部门什么时候有权去强制呢？在行政处罚决定书生效的3个月以后，可以申请法院强制执行。但法院强制执行还要经过审查、研究。随后，法院告知没有办法执行，因为企业已经建成，只能另外走一套程序，责令它停止生产。重新走一个法律程序，拖上一年甚至几年，企业已经造成污染。有的企业在法院强制执行之前被转让，造成所有法律依据作废，因为没有执行标的了。”张洪峰说。

　　针对执法手段偏软、处罚措施不到位等顽疾，新环保法赋予环保部门查封扣押、停产关闭等新的环境管理职权和对违法行为的打击手段，并特别规定对相应环境违法案件移送公安机关，实施行政拘留或启动刑事司法程序，显著提升了环保部门的执法地位。

　　新法出台实施使得环保工作更加有抓手。“环保部门享有扣押、查封权、‘按日计罚’权和行政拘留权。这是第一次赋予环境监管部门行政强制措施权。”广西天峨县环保局长韦荣建说。

　　采访中，不少基层环保部门负责人期待环保执法更为刚硬，呼吁从国家层面把环境监察机构纳入执法单位。

　　厘清责任标准、提高违法成本，期盼再给力

　　安徽马鞍山市环保局局长汪金煌表示，相比过去，新环保法强化了环境保护的监管责任体系，明确地方政府对辖区环境质量负责，环境保护部门统一监管，相关部门按照职权履行环境管理职责。这从政府管理层面确立了监管责任体系，也有利于地方政府及所属部门厘清环境管理职责，确保依职权尽职履责，在环境管理的具体事项上也将有利于部门的联动、协调机制的完善。

　　采访中，一些环保官员也表示，新环保法规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，但对于政府如何负责仍然没有细化。行政区域环境质量优劣情况都缺乏衡量标准，且对于一些环境质量变差的区域，其行政首长承担何种责任？这些情况都有待细化，否则法律很难“接地气”。

　　违法成本太低，守法成本高，也一直是环保痼疾。此次，新环保法出台，基层环保官员一致认为新法实施按日计罚、不设上限罚款、甚至可问责刑事，对污染企业有比较大的震慑作用。

　　江苏连云港市环保局局长韦怀余对半月谈记者说：“以前，对很多企业来说，直排就获利，比如，违法成本就是10万元，最多30万元以下。有些企业欢迎罚款，因为罚了就合法化了，可以放心排污。现在有一天算一天，一天10万元，两个月就是600万元，这无疑是一大震慑。”

　　不少基层环保部门负责人认为，新环保法加大了污染企业的违法成本，大幅提高了生态环境保护的地位，对于形成环保新格局有着较大作用，但新环保法的一些规定仍有待进一步细化。

　　“目前新环保法的法律边际尚不明确，比如公众较为关注的‘按日计罚’问题，怎么罚，标准是什么，何种行为算拒不执行？尽管新环保法看着很‘解气’，但目前法律边界仍需要进一步明确，建议出台新环保法的实施细则，这个实施细则需可操作性。”广西河池市环保局局长覃献生说。

　　采访中，一些环保官员还提到，新环保法规定污染企业触犯刑律将承担刑事责任，但尴尬的是，现行的刑法中尚无与新环保法相对应的条款，无法具体实施。

　　执法利剑在手，能力建设亦要跟上

　　湖南省人大环资委办公室副主任刘帅指出，尽管有了新环保法这个利器，但环保部门的环保监察能力、监察队伍远远无法适应当前环境监管需要的现象仍广泛存在。环保监察队伍普遍是上世纪90年代的水平，但需要监管的企业数量、监管范围却大大增加。

　　半月谈记者了解到，为应对目前的环境形势，需要大量的基层执法人员在一线执法，但基层环境监测队伍普遍人手严重不足，往往五六人管几千家企业，管理难度极大。

　　广西环保厅监察总队副总队长汪剑灵反映，县级环境监测大队人员在2至3人的情况下，需要负责全县上千家企业，是普遍现象。由于编制不足，目前很多县级环保部门的工作经费几乎全部来自执法，影响执法公正性和严肃性。

　　队伍年龄、素质也是一大问题。“除掉财务、办公室、内勤、一些即将退休只能做些内务的老干部，年轻人不多，我们局平均年龄48岁以上，没有一个真正学环保出身的。”张洪峰说。

　　在西部欠发达地区，环保部门对一些污染源的监测能力跟不上，已经给环境监督工作带来较大困难。广西巴马瑶族自治县环保局长罗慧说：“我们县是世界长寿之乡，每年来此的游客达数十万人。此前有游客投诉广场舞噪音污染，县环保局有测定仪器，然而，却没有人具备相应的使用资格。”

　　另外，从装备配备上，我国公布的第一批执法部门中没有环保监察部门，这就会给环保部门在执法用车、装备配备方面造成很多困难。河池市环保局副调研员吴海悫认为，由于基层环保监察能力、人员、技术手段有限，难以全面覆盖，不留死角。

　　安徽宿州市环保局局长卓传计说，“打铁还得自身硬”。新环保法是把双刃剑，既赋予环保部门执法利器，也需要环保队伍进一步提升业务水平和学法用法的专业技能。韦怀余则担心，环保人员素质跟不上，执法水平不高。他呼吁，加强新环保法的培训。

　　补上环境新老账，重典治污还须重点监督

　　“新环保法中，监管模式开始转型是另一个显著变化。”安徽淮北市环保局局长郭海磊说，传统的环境保护以1989年环保法为典型，它的环境监管模式是以点源为基准，一个个企业去监管。现在20多年过去了，我们现在的环境污染是区域性、流域性的，包括农村的面源污染，环保监管模式已明显落伍。

　　不少环保官员希望，继新环保法出台后，加强专项环保领域的立法，如加强对大气环境污染、水流域污染的治理立法。天津市环保局局长温武瑞说，现行专项环保法律、法规内容原则性强、操作性弱、处罚力度轻，有“要求”或“禁止”规定，无对应法律责任条款，难以形成震慑和倒逼。

　　针对日益严重的农业环境和农村环境保护问题，不少基层环保工作人员建议新法加大监管力度，在乡镇一级设立环保所或者环境监察机构。

　　许多省区市基层环境执法人员建议，提高环境准入标准，逐步推动标准互认、统一，强化跨部门、跨区域联动执法，改变法律法规“有规定、无罚则”的现实，增加完善司法解释。

　　新法推进“重典治污”，还须关注排污新动向。比如，监控难覆盖中小污染源，排污收费标准不一导致出现政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收费标准，多排加倍计费、少排减半征收。而河北省现行排污费征收为2003年标准。冀津企业排污费征收标准约为1：7，对比北京差距更大。

　　温武瑞说，这客观导致中小污染源跨区域形成“移动烟囱”。有些小企业设备拉起来就走，第二天就能找地方重新生产，单个行政区提高标准难控制这样“随时搬家”的污染企业。这些新情况、新问题都应是新法推进实施过程中亟待解决的。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)

　　公众参与：渠道是否畅通

　　公众参与是环境保护工作中的重要力量，新环保法设立专章明确公众参与和信息公开，赢得一片赞誉。作为公众参与的核心制度，新环保法中的公益诉讼、信息公开格外引人关注，尽管依然面临多方面的困难，但必将为中国环境保护工作带来新的变革。

　　公众参与环境公益诉讼：门终于开了

　　“环境污染受害者往往是没有专业知识的老百姓或是无法言语的野生动植物，几乎没有取证、调查的可能，因此必须有专业环保机构为受害群体提起公益诉讼，公益诉讼是对环境受害者的一大救济。”湖南省人大环资委办公室副主任刘帅表示。

　　对此，新环保法增设“信息公开与公众参与”的章节，对政府环境信息公开、公众参与建设项目环境影响评价和社会举报监督、社会组织参与环境公益诉讼等方面作了明确的规定。

　　据中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，其中进入到司法程序的不足1%，绝大多数都是通过行政部门处理。

　　2015年伊始，从新环保法实施，及实施后首例民间环境公益诉讼在福建南平立案，再到最高法发布司法解释，环境公益诉讼的制度面纱被一层层拨开。

　　1月4日，民间环保组织“自然之友”在北京启动“环境公益诉讼支持基金”。在新环保法实施后，由该基金支持的第一例环境公益诉讼案件——“福建南平生态破坏案”获得立案。

　　“新环保法第五十八条公益诉讼条款，首次将破坏生态的行为纳入环境公益诉讼的范围。作为首例‘生态破坏类’环境公益诉讼案件，其对今后的司法实践具有指引意义。”该案代理律师、中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部主任刘湘说。

　　资格不够、水平不高，环保组织参与难

　　环境公益诉讼会不会出现滥诉现象？曾有专家提出此疑虑。作为最受关注的部分之一，公益诉讼在新环保法4次审议中，均有大幅修改，“到底谁能够提起诉讼”这个问题贯穿始终。

　　安徽“绿满江淮”总干事周翔、“绿迹环保”总干事范士俊表示，按照相关法律、法规的规定，提起环境公益诉讼的社会组织必须满足一定的条件。然而目前中国绝大多数环保组织还远不能达到规定的资格标准。目前全国大多数民间环保组织仍然没有在民政注册，多数环保组织成立年限很短，尚不足5年。这将导致在中国目前具有公益诉讼主体资格的环保组织数量非常少。

　　“现在担心的不是滥诉，而是谁会提、谁敢提起公益诉讼？”中华环保联合会法律中心副主任兼督查诉讼部部长马勇表示：“很多民间环保组织都是在当地运作，要考虑自身生存，如果地方公益组织敢在当地提起公益诉讼，需要很强的抗压能力。”

　　除去积极参与的精神和接受挑战的勇气，事实上，环保组织公益诉讼基础也比较薄弱，人才队伍、工作机制、认识水平都亟须提高。

　　湖南省环保志愿服务联合会会长何建军表示：“现在很少有民间环保组织有专业的律师团队从事环境诉讼。湖南基本上还没有民间环保组织尝试过环境诉讼，湖南律师行业对环境法有实际经验的律师也不多。”

　　由于公益诉讼从立案到执行甚至需要历经数年，并且需要大量资金支付鉴定等费用，案件的可持续性和败诉的风险问题非常突出，国内许多公益组织目前仍处在观望的阶段。

　　“我们机构短期内不会考虑以公益诉讼的方式解决环境问题，公益诉讼所需要花费的时间和金钱成本非常高，胜诉与否很难预计，风险极大，一个败诉可能就把一个环保组织打没了。”长沙市曙光环保公益发展中心负责人刘曙坦率地告诉记者。

　　“新环保法赋予了我们民间环保组织很多新的权利，尽管这些事情落实存在很多挑战，但民间组织一直在夹缝里求生存，对于挑战心态是适应的，只要有法可依，我们认为就有更多的机会。”何建军乐观地说。

　　环保信息公开尚需落到实处

　　今年1月19日，在河北省武邑县人民法院，一场“民告官”的审判正在进行。武邑县环保局因未按法律规定向申请人公开环境信息被告上法庭。这也是新环保法实施后河北省首例政府环境信息公开诉讼案件。

　　2014年9月起，河北民间环保组织法树信息咨询中心自筹资金开展“环保部门信息公开能力测试项目”，选取了河北省43个县级环保部门发送信息公开申请书，要求公开本辖区内的重点排污单位名单、确定重点排污单位的程序和法律依据及2012至2014年间对重点排污单位的行政处罚情况等内容。虽然法律上已有明文规定，但项目实施的困难还是出乎意料。在收到信息公开申请书的43个县级环保部门中，只有5个县针对申请进行了相关内容公开。

　　“做这个项目的目的就是在新环保法推出后，测试基层环保部门的信息公开意识和能力，但部分环保部门的表现让我们失望。”中心总干事李永卓说，“本来依法应该公开的信息，环保部门却充满了抗拒和猜疑。”

　　半月谈记者在项目记录上看到，作出回复的环保局工作人员问得最多的问题就是“你们是什么人”、“你们这么做有什么目的”，或用“需要和领导商量”等进行搪塞。很少有人去关注环境信息公开这个问题本身。

　　“连具有专业知识的环保组织申请信息公开都这么难，更别提普通群众了。基层行政部门存在普遍的多一事不如少一事的‘衙门作风’，能不公开就不公开，能不说话就不说话。”李永卓说，这个项目还反映了基层环保部门仍存在法律意识淡薄、依法行政能力低等问题。在环境维权成为社会热点的今天，环保部门亟须增强信息公开的意识和能力，提升依法行政的能力。

　　目前国家涉及环保的法律有30多部、行政法规条例有90多部，大众环保意识逐渐觉醒，环保部门必然需要不断应对公众的质疑和询问。河北省人大常委会城建环资工委副主任白刚坦言，近年来我国进入环境污染事件高发期，环境信息公开不到位、参与渠道不畅通等造成当前环境、公众利益冲突日益尖锐。

　　“信息公开程度越高，说明环境工作越透明，也越重视公众的参与。”湖南民间环保组织绿色潇湘负责人孙成表示，新环保法进一步强化信息公开，不仅有助于保障公众知情权，也能防止一些环保事件的发生，更能推进环保工作的落实。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)

　　对政府问责、监督能否落实

　　一段时期以来，基层环保部门往往被夹在党政“一把手”和企业之间，治污工作处处受阻。本次，新环保法对环保部门、地方政府要求更严，明确了环保直接与干部考评挂钩、九种失职渎职行为等。显然，新环保法要实现“铁拳治污”，就必须把对政府的问责、监督落到实处，真正加大对包括环保部门、党政“一把手”在内的问责，这就需要克服一系列现实体制困难。

　　环保监管体制尚需理顺

　　湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰近来颇为得意。今年1月4日，雨湖区环保局进行专项整治行动，对拒不执行《责令停止排污决定》的企业进行取证，并将3名责任人移送公安机关行政拘留。

　　“这是新环保法施行后，国内按新法实施行政拘留的首例。”张洪峰说，对比以前执法的软弱无力，新环保法这样“长着牙齿”的法律让他觉得扬眉吐气。

　　但新法中最令企业负责人害怕的“行政拘留”离不开公安机关的联动配合。由于是国内首例，张洪峰在公安局办理手续时还遇到了尴尬情况。由于公安电脑系统里对应拘留手续的没有环境保护法这个选项，最后，环保局只能采取手写一份处罚决定书的办法。

　　事实上，与公安部门的衔接是否顺畅可能是新环保法拘留条款能否落地的关键。半月谈记者走访基层部门了解到，公安机关对新环保法的执行也有不相适应之处。由于环保问题极其专业，公安干警需要具备相关专业知识才能判定是否符合拘留条件。更为重要的是，如果公安机关实施行政拘留，被拘留者提出复议或诉讼的对象将是公安部门而非环保部门，这在一定程度上抑制了公安部门的执法积极性。

　　环保“全能型”小部门与“综合型”大职责不对称的局面，让多名环保局长认为，尽管新环保法已实施，但离科学的环保监督体制尚有一定距离。新环境保护法赋予环保部门对环境保护工作行使统一监督管理职能，但在实际工作中，环保部门仅仅在污染防治和执法监管这个单纯层面上履行职能，很多涉及综合性的重大经济行为环保部门仍无权介入，致使一些宏观性的环保管理措施很难得到落实。这一矛盾造成政府要求和环境监管脱节的尴尬局面。

　　与此同时，“多头监管”与“管理缺位”、交叉重复与盲区并存。如镇级污水处理场管网建设、运行管理都无人过问，发展和建设没有规划，环保部门虽然编制规划，但得不到落实。

　　当前我国环境污染治理和环境监督都属环保部门负责，这对厘清环保部门的权力和职责大为不便，既不利于建立现代化环保治理体系，又降低了环境责任追究制度的科学性。

　　采访中，多名专家认为，亟待理顺环境治理与监督机制，日常环保治理工作应分散在各行业和部门，环保部门则重点负责达标排放的监管。

　　保护环境须遏制地方政府GDP冲动

　　多名环保官员指出，当前体制机制下，地方政府追求GDP的冲动仍然旺盛，新环保法能否起到相应的效果，关键还在于地方政府在经济发展与环境保护之间的取舍。

　　广西壮族自治区环保厅污防处负责人介绍，西部欠发达地区财政收入较低，小企业特别是资源型的企业税收在当地财政收入中占据一定比例，对经济发展贡献较大，鉴于此，尽管一些企业工艺设备落后，但当地政府难下决心彻底关停排污小企业。

　　环保部门的执法能力也往往取决于自身执法意愿和地方政府的干预程度。多省区市基层环境执法人员表示，环保部门人事权在地方，在环保与地方经济发展冲突时，地方党委、政府往往要求环保部门服从“发展大局”，项目大干快上，确保经济稳步增长。有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查，尤其是市、县环境执法到位难度相当大。

　　记者在采访中了解到，目前企业的项目在逐步加强环保监管，但政府主导的项目往往以重点项目、加快推进、优化环境等名义，在环评等环保工作没有做好的情况下上马。

　　此外，一些党委一把手的干预也导致环保监管掣肘重重。湖南省一市级环保局局长对记者说，之前一个污染企业让他非常头疼，市长有环保压力，要求他限期关闭，但市委书记却暗示他不要为难这家企业。

　　考核问责一把手要持续发力

　　湖南省郴州市临武县副县长段外宾表示，新环保法是否能够实施好，一把手对法律的敬畏之心很重要，政府考核机制如何落实非常关键。应督促各地将环保法中的新规真正落实到考评机制中，对干部提拔使用真正产生影响。

　　“考核就是管帽子，新环保法的一大亮点就是将环保工作纳入政绩考核。目前，考核的方式和权重依然取决于党委一把手和组织部门，因此，如何细化是关键。要实实在在进行考核，应该以环保刚性指标为参考，如大气、水、土地的污染和治理情况等。”湖南省人大环资委办公室副主任刘帅表示。

　　张洪峰认为，一把手干预造成环保问题的现象可以通过上收审批权加以克服。“针对水泥、钢铁、冶炼、化工这些重大污染项目、其他可能会被地方政府干预的污染项目，应把审批权收归省厅直管，审批权不在地方环保局，就卡住了审批权限的问题。”

　　采访中，部分环保部门负责人表示，目前环保部门的管理机制存在问题，由地方政府管理环保部门使之难以保持独立性，建议环保形成垂直管理体系。

　　安徽大学法学院环境法学者张辉表示，落实监督和问责，还应推进环保机构、职能、权限、程序、责任法定化，在环保部门推行权力清单制度，厘清责任边界，有效防止行政不作为或乱作为、推诿扯皮以及承诺不兑现等现象。通过制度安排，构建环保工作与政府行政权力的关系，保障环保执法的独立性，使环保执法不受当地政府的干涉。

　　铁拳治污，要把地方政府和环保部门的监督、问责落到实处。中国政法大学民商经济法学院副教授胡静认为，过去的教训是将问责限制在内部，问责往往流于形式。他建议，新环保法实施推进中，建立目标责任制和考核评价制度需要吸收公众、专家和环保社团参加。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)