“十面霾伏”下环评修法之声日隆 专家建议公众参与

11月30日，北京发布今年首个雾霾橙色预警；12月1日，再次发布雾霾橙色预警。来自中国气象局的消息，从11月27日开始，北京空气严重污染过程已持续4天。北京环保部门表示，此轮污染为今年以来最严重的污染过程。不仅仅是北京，这些天，我国的很多城市都经历了“十面霾伏”。

环境是典型的公共产品，无人能“独善其身”。保护生态环境，事先的规划符合环保要求才是源头治本之策。规范这一领域的法律，是2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称“环评法”)。2015年1月1日，修改后的环保法实施，这让已运行了12年的环评法更加需要与时俱进，修法之声日隆。

环评不到位，工程仍上马，利益根源在哪儿

如今，建设项目上马前，公众首先会质疑:“有环评吗?”然而，有业内人士不讳言，纵然是做了环评的项目，也很可能因盘根错节的利益根源，存在诸多违规行为。

2015年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况，指出该部存在的问题主要集中在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在“花钱办证”情况，把关不严、批而不管、越权审批……

第十一届全国人大常委会副委员长陈至立和环保部副部长潘岳也曾多次批评，有的环评机构顺从业主的意愿，把法律要求的独立环评，完全变成业主建设愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。

问题的根源在哪儿?中国环境科学研究院研究员赵章元分析指出:一是利益，现在的环评制度规定，费用由企业直接支付给环评机构，这就有很大的弹性，企业可以多给也可以少给。企业抓住这点，可能会多给环评机构一些钱，再通过私下交易，环评也就很容易通过。二是一些政府部门不作为，不愿意加强环评监管，抱有“多一事不如少一事”的心态。同时，某些当地政府也存在地方保护行为，为了保障企业纳税，增加财政收入，在地方纳税大户出现环境违法等问题时，也不会严格管理。

对此，中国政法大学环境法学教授曹明德认为:“一方面环评机构作为事业单位，基本都隶属于各地环保局，跟环保部门有着千丝万缕的联系。而另一方面，由于建设项目的业主单位是委托方，导致环评工作的埋单人事实上是企业或项目业主。因此，大多数环评项目基本都会顺利通过也就不足为奇了。”

“比如公众参与部分，环保部门只看有没有足够多的签字，而没有调查这些签字是真是假，这就给伪造提供了空间。”北京市人大代表、中国政法大学污染受害者援助中心主任王灿发如是说。

2005年，时任国家环保总局环评司司长的祝兴祥曾表示，一些省市的调查表明，县以下企业和乡镇企业的环评法执行率只有30%至40%。此外，环评法规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，罚款数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于加强和改进环保设施的费用远远高于罚款。

据媒体报道，2012年6月至10月期间，环保部对全国501家环评机构“资质、人员、质量”情况现场抽查发现，部分机构存在环评质量审核体系不健全、内部管理制度执行不到位、环评专职技术人员管理不符合要求、环评文件编制质量较差等问题。

“现在的环评报告书编得越来越厚，成本高，实用性较差，把关不严格，执行效果不佳!”长期从事环保监督工作的黑龙江省人大城乡建设环境保护委员会环保处处长孙长庆表示。

2015年3月7日，在十二届全国人大三次会议的记者会上，环保部部长陈吉宁表态，要坚决查处一批未批先建、擅自变更的环评违法行为，要把违法企业纳入诚信“黑名单”，把情节恶劣的企业移交司法。要彻底解决环评“红顶中介”问题，决不允许“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。

环评法允许“先建后报”，与环保法相冲突

我国的环境影响评价工作起步于1979年，当时颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中就已纳入了该内容。有资料称，江西省的永平铜矿是首家开展环境影响评价的项目。《中华人民共和国环境影响评价法》正式施行于2003年9月1日。

环境评价，是规划或者建设项目的前置性审批条件。作为项目上马的一个门槛，它通过不让污染企业通过环评的方式，阻止其进入市场运营。“预防为主、源头控制”是其核心精髓和基本功能。

国家环保局(环保部前身)首任局长曲格平曾直言:“环保部真正的、最大的权力是环评，因为项目环评这一关过不了，后面什么手续都办不了。”

2015年3月，全国两会上，全国人大代表、北京市金杜(广州)律师事务所合伙人吴青提出，环保法都已经修改了，环评法中有些内容直接与其发生冲突，必须修改。

吴青在议案中写道，修改后的环保法增设“政策环评”制度，极大地扩大了环评范围，而环评法对环评范围的规定与环保法相冲突。此外，修改后的环保法规定了建设项目防治污染设施应当符合已批准的环评文件，而环评法允许“先建后报”的规定，显然与修改后的环保法相冲突。

有业内人士表示，修改后的环保法规定，除涉及国家秘密和商业机密外，应当全文公开环境影响评价报告书，而环评法仅规定建设单位在报批环评报告前应举行听证会等，对审批机关是否应公开环评报告全文并无规定。因此，环评法在环评报告公开方面缺乏与环保法对接的条文。

此外，环评法仅规定建设单位在对建设项目性质、规模、防治污染设施等进行重大变动后需要重新报批环境影响评价，而无需符合此前首次批准的环评文件。“这变相允许了建设单位先建后报，与新环保法有明显的矛盾冲突。”吴青在议案中写到。

针对环评法第31条，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲指出，根据这一条，建设单位未履行环评程序并不直接引发行政处罚，而是被要求“限期补办”。而一旦允许“补办”环评，就会给地方政府和企业大开方便之门。即使在要求补办环评时被主管部门责令停止建设，但其对环境的不利影响也已经造成，难以恢复原状。

全国人大环资委指出，2008年全国人大常委会对环境影响评价法进行了执法检查，从该法第31条规定实际执行的情况看，这一条影响了环境影响评价制度的有效实施，也损害了法律的严肃性和权威性。

其实，早在2011年3月举行的十一届全国人大四次会议上，周晓光等30位代表就曾提出议案，建议修改环评法。当时的环保部认为，议案所提关于未批先建项目限期补办环评手续的规定，各方面对此批评意见相当集中。

不久前，陈吉宁表示，要启动环评法的修改工作，希望环评法的修改能够列入人大的工作计划。

环评过程缺乏第三方监督，应修法补漏

修改环评法时不我待，但究竟应该怎么改?

“应该把环评审批权交给大众。”中国政法大学环境法学教授曹明德认为，环评法若修改，应该让有公信力的第三方机构独立开展环评工作，而不是由主管他们的环保部门来批准报告和审批环评。

他还建议，建立对环评机构和环评从业人员的追责惩罚机制，追究违法批准环评报告的机构和负责人的行政和刑事责任。

孙长庆也强调，法律责任部分也应进行修改，加入“按日连续计罚”等最新处罚措施。

吴青代表提出，为避免“先建后报”“先建后批”等行为，环评法若修改，应该紧跟修改后的环保法，修改为施工、建设、投产必须符合已申报的环评文件。具体来说，应该坚持“三同时”制度:建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

环保项目“自然大学”的联合发起人冯永峰呼吁，环评法的修改应该“保持‘环评前置’不动摇”，不能以简政放权的名义带动各地淡化“环评前置”的地位。

“环评法应全面修改有关公众参与的条文，充分扩大公众对环评程序的参与范围、监督范围，以及环评报告的公开范围，以符合现行环保法律体系的发展趋势。”吴青、曹明德等均建议。

冯永峰更是强调，“公众的参与不够，会给未来埋下很多隐患。”他认为，公众参与是环评工作中最关键、最核心的一环，环评法的修改应该首先考虑。

“环评过程缺乏公众监督，缺乏开放透明，也是环评可以随意造假的原因之一。因此，应当大力鼓励当地公众、民间环保组织和环保志愿者参与到一些建设项目的前期论证中。”北京大学教授张世秋认为。