查办福利企业退税背后渎职犯罪引发的思考
今年以来，岐山县人民检察院将反渎职侵权的触角伸向福利企业背后的职务犯罪，立案侦查两起发生在福利企业监管部门相关人员渎职犯罪案件，为国家挽回经济损失125.52余万元。然而，案件背后引发的一系列问题也值得深思，检察机关如何在创新社会管理工作中立足本职、提高服务质量、如何通过打击惩罚犯罪更好地保障残疾人的合法权益、对该类渎职案件的侦办应重点把握哪些原则是摆在我们面前的现实课题。
一、福利企业退税背后职务犯罪的概念及危害性
“福利企业”是指具有社会福利性质，安置有劳动能力的残疾人集中就业，并得到国家相关福利企业税收优惠政策大力扶持的特殊企业。根据相关规定，只有安置不低于本单位职工总数25%（且多于10人，含10人）的残疾人实际到岗参加工作，同时与每位残疾人签订一年以上（含一年）的劳动合同或服务协议，为残疾职工按月足额缴纳社会保险，并通过银行等金融机构向残疾职工实际支付不低于当地最低工资标准的工资的企业，才有资格申请为福利企业，并于每年年终申报国家退税。然而，在利益的驱动下，少数不法企业主瞄上了国家对福利企业给予减免税款的“蛋糕”，弄虚作假，加之负有监管职责的行政部门或审查流于形式、把关不严，或同流合污、收受贿赂、联合企业骗取国家退税，使得福利企业监管部门相关人员职务犯罪时有发生。
这类职务犯罪致使国有财产频频遭受损失、公众对国家公职人员的职务活动失去信任感、产生危机感，此外，也严重影响社会治安稳定：其一，就上述提到的我县仅2年间，2家被查企业就骗取国家退税125.52余万元，而其他一些本应予追回的退税款由于历史年限问题，相关重要证据账户信息的缺乏已丧失了溯及力，国家财产潜在损失不可估量；其二，严重危害了公众对国家工作人员职务活动客观公正性的信赖，更有甚者破坏了国家工作人员职务廉洁性。正是由于认证机构审核不细，把关不严，才使得“福利企业”有机可乘、趁虚而入，一年年的成功得手使得这些企业已经熟练掌握了一套搪塞应付检查审核的套路。审核成了走过场、搞形式的代名词，公众对于国家公职人员的客观公正性失去信心，严重损害政府形象。更有甚者通过行贿手段达到骗税目的，对公职人员职务廉洁性的破坏更大；其三，“福利企业”虽未实际雇佣残疾人到岗上班，但是出于借用残疾证以及出于临时应付检查时召集部分残疾人到岗参加考勤的需要，会象征性地给予这些残疾人一定的财物，或以考勤费名义每月为参加考勤残疾人发放50-200元不等，或在年末节前一次性发放几百元补助费及生活物资。当然这些资金都是从骗取国家税款中支出。福利企业以此利用残疾人，骗取国家税款，使得国家安置促进残疾人就业的优惠政策落为空谈，残疾人不能通过正常参与社会劳动获得报酬，生活困难，严重危害残疾人合法权益。
二、“福利企业”退税背后职务犯罪的原因
1、审核工作涉及多部门、权力分散、责任分散。根据《国家税务总局民政部中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》，仅对申请享受安置残疾人就业税收优惠政策的认定部门，根据申请机构性质特点就分别由地方政府民政部门、县级残疾人联合会以及税务部门认证；而对于《残疾人证》、《残疾军人证》真伪又分别由残联和民政部门审核；减免税申请及审批虽由主管税务部门负责，却需纳税人提交民政或残联的书面审核意见以及与残疾职工的劳动合同、为残疾职工购买的社会保险缴费记录以及银行实际支付工资凭证等书面材料。同时税收征管部门还要具体负责对该福利企业残疾人日常上岗情况的检查和监督，防范残疾人挂名而不实际上岗工作的现象发生。历经主体资格认定、申请退税上报材料、残疾职工上岗率核查、审批等一系列过程，可以说任何一个环节的权力沦陷或疏于管理都会引发国家财产流失。由于责任主体广泛，职责分散，案发后相互推诿，极易引发窝案、串案。而当侦查机关对直接负有监管职责的人员立案调查时，其往往大呼冤枉，认为自己只是导致危害结果的一个环节，最后的决定审批权还在领导，并以此为自己的渎职行为辩护，对该类案件立案侦查范围度的把握需严格审慎。
2、检查工作“摆形式、走过场”，部分干部服务理念不强、业务素养低。一方面、福利企业骗税背后的渎职犯罪,主要表现为民政部门在福利企业的审批、日常管理和年检中,以及税务部门在申请退税的审批和日常监管中走过场、书面审的现象大有存在。例如我院今年侦办的马某玩忽职守一案中，马某作为该福利企业的对应税务专管员，在明知该企业备案在册34名残疾职工的情况下，多次检查发现只有不足10名残疾职工上班，却未深入检查。对于残疾职工的工资发放情况也仅是查看企业事先准备好的残疾职工工资表，并未深入了解残疾职工工资是否拿到手等情况。另一方面，部分税务干部由于自身税法知识缺乏，行政能力不足，执法观念落后，服务意识不强，不能正确处理与纳税人的关系，没有完全树立为纳税人服务理念，吃拿卡要等违纪行为屡禁不止，“权治”思想严重，把监管工作当作个人对企业作威作福的工具，只要好烟好酒相待，就麻痹大意，睁一只眼闭一只眼。
3、税务部门内部存在严重制度漏洞，监管脱节为企业退税渎职犯罪提供滋生土壤。在对税务部门的走访调查中发现：其一，其日常监管制度和实际监管流程两张皮，监管制度落实到个人，日常检查又往往是以小组为单位，实行小组负责制。根据监管制度落实的监管责任只是流于书面形式的空壳，由于日常执法检查需要至少2人到场，单位内部实际运行中又将人员打乱以组为单位进行划分，有些人甚至分不到责任制度中明确规定给自己的检查小组中，其他执法人员对该企业的检查没有建章立制的规范性约束，可查可不查的风险大大增加，而一旦出现问题，立案、指控难度大大提升。其二，依据退税流程，负责日常检查的税务专管员要根据检查情况对企业是否符合年度退税条件提出意见，然后由领导根据专管员意见层层审批。而实际运行中，专管员只负责检查，不提意见，或者其意见对涉案企业最终的退税没有任何影响。意见权被无形剥夺使检查空有执法的架子，却失去目的和意义。
三、办理该类案件需要重点注意的问题
1、注意防范涉检信访问题。承上述所言，这些福利企业多打着“福利”的幌子骗取国家税款，但是出于应付检查的需要一方面要收集残疾人的残疾证以及身份信息备查；另一方面减免税申请及审批环节需要提交的材料中，唯独纳税人为残疾职工缴纳社会保险缴费记录是联网可查的，不能作假。例如，我们在对被查企业迈特钛业登记在册却从未上班的25名残疾人进行调查发现，他们均领取了公司的考勤费，除5人不清楚公司是否为其购买社会保险外，其余20人均表示知道公司为其缴纳了社会保险。检察机关对福利企业弄虚作假背后的国家工作人员渎职犯罪进行查处的同时，追回了国家被骗财产，那么这些残疾人的社保下一步由谁代缴，其作为残疾人所应享受的就业优惠、就业福利由谁保障？检察机关尽职履责的背后必然引起这部分社会弱势群体的不解，甚至可能引发不必要的信访，如何在履职责的同时关注民生，防范社会不稳定因素值得深思。
2、注意深挖渎职背后的其他犯罪。作为自侦部门，不能被相关责任人的“不知道、不清楚”蒙蔽双眼，要深入调查，深挖渎职背后的其他职务犯罪，主指贿赂型犯罪。正所谓“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，一些国家工作人员收受企业好处，在审核把关时睁一只眼闭一只眼，表面看是疏忽大意，没有尽职履责，实质却是打着冤枉、委屈的幌子背地敛财，严重损害国家工作人员职务廉洁性。为此，办案人员要深入走访调查取证，加强与社会各界的工作联系，广泛收集案件信息，对单一线索挖窝提串，以案带案，扩大战果。
3、注意区别对待福利企业骗取税收优惠行为的后续处理问题。渎职犯罪被查处后，对企业如何处理也是检察机关应予关注的重点问题。财税【2007】第092号第九条规定“单位和个人采用……虚报残疾人安置比例、变相向残疾人收回支付的工资等方法骗取本通知对顶的税收优惠政策的，除依照法律、法规和其他有关规定追究有关单位和人员的责任外，其实际发生上述违法违规行为年度内实际享受到的减（退）税款应全部追缴入库，并自其发生上述违法违规行为年度起三年内取消其享受本通知规定的各项税收优惠政策的资格”。鉴于此，检察机关在查办案件过程中已对被骗退税予以查扣并返还国库。但对企业骗取税收优惠行为的定性及处罚却观点不一。实践中骗取税收优惠的企业又分为两种：一种是具备福利企业资格，虚增残疾职工人数，额外申请到一笔国家退税；另一种是非福利企业冒充福利企业，堂而皇之骗取退税。笔者认为，对待这两种企业，不能一棍子打死，在追回被骗税款的同时，应本着服务大局的观念，对于前者要求其积极整改，认真学习落实残疾人就业优惠政策，提高残疾职工福利，保障残疾职工的平等就业权；对于后者，由于其纯属弄虚作假，没有为社会解决任何就业问题，应移交公安机关，以逃税罪论处。
四、检察机关通过查办该类案件如何有效服务社会管理
案结事不了。检察机关通过查办该类案件最终目的还是回归社会管理，为社会经济发展营造公平公正健康的秩序。笔者认为，结案后应做到“三深入”予以点睛：
一是要深入残联、民政、税务机关开展职务犯罪预防教育。渎职犯罪不同于贪污贿赂型犯罪，犯罪主体往往主观上存在麻痹大意或是滥用职权。有人说渎职又没进行权钱交易，没有收受他人好处，只是在工作中马虎大意，没有认真审核，谈不上犯罪；也有人说渎职主观恶性小，批评教育就行，用不着上纲上线。由此可见社会对渎职的认识还存在着暧昧的“宽容”姿态。殊不知，对渎职的宽容就是对国家利益、群众利益的漠视，对法律和法治社会的阻拦。为此，检察机关在案结后应及时深入涉案单位，开展职务犯罪预防工作，宣传渎职犯罪的危害，使其明晰立办案件的原因及法律依据，正确理解检察机关反渎职工作的意义。通过开展预防讲座、发送检察建议、播放类似案件庭审视频等形式，督促涉案机关领导加强管理，公职人员完善业务学习，加强法律知识学习，警钟长鸣，认真履职，积极服务社会管理。
二是要深入残疾职工家庭走访宣传，提高残疾人维权意识，关注残疾人在享受社会资源方面存在的困难。残疾人作为社会弱势群体，获得就业机会、得到社会认可阻力很大，而职务犯罪的查处，势必使一部分残疾人本可以领到的“考勤费”“残疾证使用费”化为乌有，部分残疾人对此可能表示不解，对检察机关的立案侦查工作存在抵触。案结后，办案部门应深入这些特殊家庭，宣传国家在残疾人权益保障方面的优惠政策，鼓励残疾人自食其力，发展生产。为残疾人揭开福利企业骗取国家税收优惠的面纱，引导残疾职工帮助国家机关共同搞好福利企业在残疾人权益保障方面的监督工作。同时要走访调查残疾人在参与社会活动方面遇到的困难，积极联系有关部门为他们解决，让残疾人真正感受到检察机关司法为民的理念。
三是要深入福利企业走访调研，了解企业在认证申请方面遇到的困难，促使真正的福利企业能服务残疾人，保障企业健康稳定发展。福利企业骗税的背后，显现出的是国家监理方面的漏洞，部分公职人员职业道德和服务理念的缺乏。申请认证过程中“吃拿卡要”等刁难现象的存在一方面损害了国家机关形象，另一方面也打击了真正符合条件的企业的积极性。促使一些企业变相虚增残疾职工人数，通过骗取退税弥补在认证过程中遭受的经济损失。为此，检察机关在案结后还应深入这些能为残疾人提供就业机会就业岗位的福利企业，以案说法，向其宣传骗取国家福利企业退税的行为性质及处罚方式，引导其规范退税申请行为，同时宣传举报渠道，帮助其学会用法律武器保障自身享有的优惠政策能落到实处。
（作者：岐山县人民检察院 李丹 编辑：刘剑平）