论行政执法程序的违法及解决方法

程序即是步骤，做事要有一定的步骤，才能把事情做的完整和成功， 行政执法是行政机关作出的影响行政相对人利益的具体行政行为，一旦涉及到行政相对人的合法利益时，作出行政决定时就不得不严格依照法律，实施行政行为时就必须每一步都严格按照法定的程序，这样才能保证不侵害公民的利益。

行政执法程序的内容分为行政执法的一般程序和行政听证程序，行政执法的一般程序又可以分为三个基本步骤：行政执法程序的开始、行政调查程序、行政决定程序，程序的开始又可以分为行政机关依职权开始和根据行政相对人申请的开始；行政听证的具体程序包括准备工作、听证会举行、听证会决定的作出，每一具体程序下又分很多步骤。程序是繁多的，一个公平、公正、有效的执法活动离不开每一步正确有效程序的支持，其中一步出错就可能导致整个执法活动的无效。

行政行为的基本原则即行政执法的基本原则是正当程序原则，程序合法才是实体权利合法的保障，正当程序原则是行政主体作出影响行政相对人的相关权益的行政行为时所必须遵守的原则，行政执法违反正当程序原则，则其程序违法，行政执法活动是无效的。

程序违法也有轻重之分，分为程序严重违法和程序瑕疵，程序严重违法的情况下，该行政执法应当认定为无效，程序瑕疵是，该行政执法应当认定为有效，但是行政机关必须立刻补正或采取救济措施。

一、程序瑕疵的情形

构成程序瑕疵要符合三个要件，一是程序的违法性是轻微的，二是违反的是次要程序，三是不能对行政相对人的实体权益造成侵害，根据上述三个标准，程序瑕疵主要表现在行政执法程序的方式、步骤、顺序、时限等方面不符合法律的规定。方式不合法包括调查取证时没有出示证件、只有一名执法人员在场听取当事人的陈述申辩等，步骤不合法表现在多一步或者少一步，顺序不合法是指过程中的某些步骤实行的先后顺序发生改变，时限不合法是指没有在法定的时间内做出规定的行政行为，如行政处罚决定书作出后未在7日内送达给当事人。程序瑕疵必须要经行政机关作出补正才能使行政行为合法化，补正针对的是已经作出的行政决定，是事后行为，且必须在行政复议终结前完成。

二、程序严重违法的情形

程序瑕疵虽然是违法的，但其最终的行政决定不会侵害行政相对人的实体权益，在程序严重违法的情形下，一旦出现差错，就足以影响行政决定的公正，会对行政相对人的权益造成不利的影响，行政执法程序一旦有下列严重违法的情形，就应当认定行政行为无效。

(一）违反行政公开原则

知情权是行政相对人享有的一项基本权利，行政机关应保证公民、法人和其他组织享有、知悉和取得行政机关档案资料和有关行政信息的权利，权利公开有利于公平、公正，使得行政相对人的地位大致与行政主体持平，不至于使行政相对人在资料不足的情况下对行政执法活动无从招架，也有利于行政主体提高行政执法的透明度，接受公民监督；行政主体有保护行政相对人隐私的义务，政府保存的公民个人记录和信息应该对其本人公开，不能在未经本人同意的情况下再做他用；表明身份也是公开原则的要求，在执法活动开始时，行政主体接触行政相对人时必须要表明身份，尤其是在建议程序中，及时作出决定时更要强调表明执法人员的身份，表明身份不但是让行政相对人能接受执法行为的前提，也是对行政相对人的尊重。如果行政主体在行政相对人申请信息公开时拒绝其请求或行政机关执法人员执法时没有表明身份，该行政执法应认定为无效。

（二）没有说明理由

行政执法必须说明理由，是现代法治国家公认的一项原则。在我国长期的执法实践中，多数执法人员习惯于随意、不说明理由的执法，这是对行政相对人利益的侵犯，同时也侵犯了行政相对人的知情权。说明理由能够防止权利的滥用，避免行政机关紧急条件下决策失误，在不说明理由的情况下，执法行为应认定为无效。

（三）应该举行听证而没有举行

听证是要听取厉害关系人的意见，尤其是在要作出不利

于行政相对人的决定时更要听取利害关系人的意见。这样做除保护行政相对人的利益外，也是为了避免行政主体的决策失误，提高行政效率，如果行政相对人要求举行听证而执法人员拒绝举行的，行政执法应当认定为无效。

(四）没有告知相对人权利和救济途径，没有听取当事人陈述或申辩

在行政执法中，陈述权、知情权、申辩权、救济权是行政相对人最为重要也是最基本的权利。行政主体处理对行政相对人的权益有损害的事物时，应当履行事先告知的义务，告诉行政相对人在行政执法中所享有的权利以及决定作出后在危害到自己利益的情况下可行的救济途径，行政执法人员应当全面、详细的听取相对人的陈述及申辩，充分综合考量，作出公平、公正的行政决定。如果行政机关没有履行上述义务，则该执法行为无效。

（五）没有回避

不仅是在行政法中，民法、刑法中都有关于“司法工作

人员与当事人有直接利害关系冲突的，应当回避”的规定。回避制度是保障行政决定公正的一个重要规则，可以防止行政执法人员利用职权徇私，为自己亲近的人谋取利益，或是利用职权打击报复。在执法中出现执法人员应当回避而没有回避的情形，执法行为应认定为无效。

（六）没有制作行政执法决定书

行政执法决定书是对行政执法的最后定论，制作并送达执法决定书是一个行政执法程序的完结，也是行政决定生效的前提，行政执法机关的意图也是通过正式的法律文书表现出来的，行政相对人可以凭借行政决定书了解自己的权益是否受到侵害，决定是否要通过其他途径救济自己的权利，没有制作送达行政执法决定书的行政执法活动应当认定为无效。

综上所述，行政执法程序严重违法的情形有很多都涉及行政机关应当遵循的制度，如行政公开制度、回避制度等，行政违法的主体包括行政主体和行政相对人，在其中起主导作用的是行政主体，行政相对人往往处于一个弱势地位，所以行政主体执法时应当优先考虑相对人的利益，这些制度出现就是为了限制行政主体的权力，更多的保护相对人的利益，当行政主体违反这些制度时，都会影响行政程序公正、侵害相对人的利益，此时行政执法活动应当认定为无效。

二、解决方法

要寻找程序违法问题的方法，首先要找出违法现象出现的原因，然后对症下药，在下文中，我会简要分析程序违法问题出现的原因，并提出与之相对应的方法。

（一）严格执行法定程序，遵循正当程序原则。一直以来，在法律界都有人存在“重实体，轻程序”的想法，他们认为只要实体结果公正，即使程序上存在瑕疵也无妨。但是我们应该有这样一个意识：程序与实体缺一不可，同等重要，程序合法是实体公正的基础，也是合法行政的要求。遵循正当程序原则是行政主体在行政执法中必须做到的，执行起来也是相对容易的，专业的执法人员只需本着公平、公正的心态，严格的按照法律规定的程序一步步执行就可以。

（二）规范执法人员队伍编制，加强对执法人员的培训。中国的执法队伍中最受诟病的当属城市建设管理局，即城管，一直以来，大家对城管的争议不断，与城管有关的新闻也是层出不穷，尤其是前一段时间曝光的城管暴力执法事件再度引起人们对城管队伍行政执法活动程序的关注，以前城管简单粗暴的执法必定不能让公民买账。究其原因，城管之所饱受争议在于城管队伍的编制以及执法人员的整体素质，城管没有一个很规范的人员编制，执法人员中有在编人员也有一些被拉来充数的社会闲散人员，执法队伍中鱼龙混杂，执法人员大多程序意识淡薄，只会用最直接的方法进行执法活动，所以造成暴力事件层出不穷。有了规范的编制，要对执法人员进行培训，提升执法人员的专业素质，培养正当程序意识和严格执法意识。

在所有的行政执法队伍中，都要有正规的编制，每个执法人员都要有唯一的编号，在行政执法出现问题时能够直接问责当时执法的人员，奖惩分明，培养执法人员的责任意识，更好的保护行政相对人的合法权益。

（三）行政机关制定更为具体的程序性规则。程序义务的来源有两个方面：一是法律的明确规定，二是行政性主体自己的规定，包括行政规范性文件和行政规划等形式制定的行政程序。行政法的内容十分丰富，包含了处罚、许可、强制、赔偿等行政事务的各个方面，实践中，法律将行政事务的每一个方面都规定的很详细是不太可能实现的。在此情况下，行政主体常会规定一些具体的程序性规则，以便于确保履行行政职责、合法正当的行使行政职权、提高行政效率、更好的为人民服务。

行政机关制定的程序性规定，可以对法律没有规定具体程序的行政行为予以补充规定，但补充的内容不能违反法律的原则和精神，不能增加行政相对人的义务或负担；也可以对某种做了抽象性具体规定的程序进行细化，使之更清楚、更具可行性；还可以对已经做出明确规定的程序，为了提高行政效率、更好的为人民服务，在法定范围内提出较高的程序要求。行政机关在制定具体的程序性规则时，必须遵循制定行政程序的基本原则，且不能借制定规定侵害行政相对人的权益。

（四）行政相对人增强法律意识。行政程序违法的主体既包括行政机关，也包括行政相对人。在执法实践中，行政相对人在程序上的违法与行政决定的公正无太多的牵连，但相对人提高自身的法律意识，对程序制度多一些了解，是对行政主体执法的监督，不仅可以帮助行政主体在执法时减少错误程序、提高行政效率，也是运用法律武器保护自身权益的有效途径。

分析行政执法程序的违法不仅是学理上的学术研究，也对行政主体执法工作起到促进和提高的作用，还为分析提出解决执法程序错误的方法提供了思路。在我们构建法制社会的道路中，程序问题是一个不容忽视的问题，它关系到行政执法是否公正，是否侵害了行政相对人的合法权益，法制的最终目的是建立有序的环境，让公民安定的生活，为了这个目标，我们为之努力的道路还很长。

          （作者：西安市碑林区人民检察院 李毅 编辑：贺军）