浅议酌定不起诉制度的现实困境与完善

酌定不起诉,又称相对不起诉或者裁量不起诉,是指检察机关根据起诉便宜主义对起诉权进行裁量,并作出不起诉决定。《刑事诉讼法》第173条第2款规定:“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”在宽严相济的刑事政策和案多人少司法环境下，酌定不起诉制度在节约司法资源、减小司法成本和预防犯罪等方面具有重要意义。然而，酌定不起诉制度在司法实践中存在诸多问题，具体而言，检察机关自身办理酌定不起诉案件积极性不高，公安机关对检察机关作出的酌定不起诉决定存在抵触情绪，当事人对检察机关办案人员存在误解以及检察机关内部考核等因素，这使得酌定不起诉制度在司法实践中很少适用，该制度未能发挥其应有的价值和作用。

笔者通过对酌定不起诉制度在司法实践中存在问题的分析，提出解决对策，力求对司法实践起到一定参考作用。

一、酌定不起诉制度在司法实践中存在的现实困境

1 、酌定不起诉适用条件规定 笼统模糊，办案人员难以把握。

根据我国《刑事诉讼法》第173条第2款规定，适用酌定不起诉案件必须满足两个条件：（1）犯罪情节轻微；（2）依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。然而，何谓犯罪情节轻微，如何判断最终适用的刑罚，立法中没有规定一个明确统一的标准，需要检察机关办人员在具体适用酌定不起诉规定办案过程中，根据自己对法条的理解、法律知识背景以及办案经验去自由裁量，不同的办案人员人对于相同的犯罪事实是否适用酌定不起诉可能存在不同判断，故具有很大的主观性。由于适用条件过于笼统模糊，对于两个条件如何理解，在实务上是难以准确把握的。由于酌定不起诉范围立法中尚未明晰，界限不清，使得检察机关对案件作出适用酌定不起诉的决定后，很有可能会受到被害人及其法定代理人的质疑。对于有被害人的案件，因被害人对不起诉决定不服而向上级检察机关申诉成功的，这意味着公诉案件承办人办案质量不高，进而影响其年终考核和本部门的年终考评。因此，在办理此类案件中，检察机关的案件承办人员承担很大的风险和压力。在这样的情况下，检察机关多采取保守谨慎的态度和方法，不敢有所突破，也不敢大胆轻易适用该制度。对于移送审查起诉的犯罪情节轻微的案件，理所当然的选择对案件提起公诉，尽可能的缩小酌定不起诉制度的适用。

2 、酌定不起诉程序复杂，影响办案人员适用的积极性和主动性。

《刑事诉讼规则》规定，人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察长或者检察委员会决定，可以作出不起诉决定。对于普通轻微刑事案件，公诉机关承办人先要对案件案情及证据进行审查，认为可以适用酌定不起诉的案件制作案件审查报告，然后交由科长和主管检察长进行三级审批，审批后再交给案管部门列入审委会议题。经过检察委员会的讨论后，承办人根据检委会最终决议才能得出是否适用酌定不起诉的结论。此外，在未成年人犯罪案件中，为了挽救、教育未成年人，确保被不起诉的未成年人早日回归社会，在作出是否酌定不起诉决定之前采取一系列的社会调查和帮教措施，这在无形中大大增加检察机关的工作量。在办理检察机关自侦的案件中，除了前述程序外，检察委员会讨论作出酌定不起诉决定的，还要经由人民监督委员办公室的人民监督委员和上一级的检察院同意后，才能最终决定是否适用酌定不起诉。

法律法规规定如此繁琐严格的酌定不起诉决定程序，体现立法和上级检察机关对该制度适用的审慎的态度；然而，从另一层面讲，在当前案多人少、酌定不起诉程序复杂的司法状况下，承办人需要在一个月内完成从阅卷到作出起诉或者不起诉的一系列工作，办案人员基于工作压力和自身精力所限，对该制度适用积极性不高。

3 、酌定不起诉案件审查过程缺乏当事人参与，造成当事人对司法公信力造成误解。

基于案件保密的需要,审查起诉过程中的司法行为均是秘密进行的,被害人及其法定代理人和共同犯罪中其他被不起诉人无法了解审查过程, 其也没有陈述和申辩的机会, 加上检察机关对移送起诉案件的审查过程没有公平公开的监督机制。在这种条件下，如果检察院作出酌定不起诉决定，很有可能引起被害人及其家属的不满，猜疑办案人员出于私人交情或者不当交易等非法原因作出不起诉决定，很可能出现涉检上访或者在媒体发表有辱检察机关的失实言论，损害检察机关公正廉洁的形象。检察机关及办案人员基于适用酌定不起诉后可能引发新的矛盾角度考虑，对于移送审查起诉犯罪情节轻微且依据刑法规定不需要判处刑罚或者免于刑事处罚的案件，原则上均提起公诉，以减少办案风险。

4 、 案件是否适用酌定不起诉，检察机关受到外在因素的影响。

公安机关往往以向检察机关移送起诉人数或者案件数量为其年终考核依据，其移送审查起诉案件通常其认为是构成刑事犯罪，公诉机关应当提起公诉的案件。然而，检察机关审查案件后认为案件符合酌定不起诉的条件，遂作出不起诉决定。这对于公安机关而言，每年移送起诉案件都有数量要求，一旦检察机关对于移送案件做出不起诉决定后，公安机关在其年终考核中可能被扣分，这就形成同一个案件是否适用酌定不起诉公安机关与检察机关存在抵触情形,这种情况增多将会影响公安机关与检察机关的监督配合关系，这也影响了检察机关酌定不起诉制度的适用。

5 、 案件是否适用酌定不起诉，检察机关受到自身内在因素的影响。

根据《刑事诉讼法》和《刑事诉讼规则》的规定，职务犯罪由检察机关的自侦部门进行侦查。职务犯罪案件经本院自侦部门侦查终结后，向公诉部门移送审查起诉，若公诉部门根据案件事实作出不起诉决定后，意味着自侦机关为搜集、调取的证据所付出辛苦将付之东流，并且无法完成本院各内设机构所签订目标责任和上级对口业务部门下达办案件数和人数的任务，影响公诉部门与自侦部门工作过程中的协调配合关系。

此外，对于本院的批捕部门来说，够罪就捕的思想根深蒂固，其批准逮捕的条件是有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚且不足以防止其实施新的犯罪、有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险、或可能毁灭伪造证据、干扰证人作证或者串供、可能报复被害人、举报人、控告人、企图自杀或者逃跑的。公诉部门作出酌定不起诉决定的基础却是犯罪嫌疑人虽然已经够罪了，但是犯罪情节轻微，而如果批捕部门批准逮捕了犯罪嫌疑人，而公诉部门却作出酌定不起诉决定的话，就会容易让人认为批捕部门作出的批准逮捕决定是错误的，影响到批捕部门的办案质量考评和年终排名。

鉴于上述原因，公诉部门办案人员囿于与本院自侦部门和侦查监督部门工作关系的考虑，在对酌定不起诉制度的适用上更加审慎，尽量避免适用该制度。

二、破解检察机关办理酌定不起诉案件现实困境的对策

1 、明确酌定不起诉适用对象,提高适用该制度的可操作性 。

《刑事诉讼法》对酌定不起诉适用范围的规定笼统模糊，办案人员基于办案风险和时限的考虑，对于符合酌定不起诉条件的案件很少启动酌定不起诉程序。为了提高办案人员使用该制度的积极性和主动性，减少办案风险，笔者认为应在司法解释中明确酌定不起诉案件适用对象，将下列案件纳入该制度的适用范围之中，提高该制度的适用可操作性。

（1）未成年人实施的轻微刑事犯罪案件。

对未成年人犯罪应该以实行教育感化为主，除了情节重大的应该给予刑事处罚之外，一般情况下应该以实施保护性处分为原则，鼓励使用不起诉的方式替代，对未成年人犯罪尽量不诉诸司法程序才是最为合理的处理方法。此外，《刑事诉讼法》第271条规定了未成年附条件不起诉制度，这充分说明国家从立法层面对未成年犯罪进行区别对待，最大限度的挽救未成年人，故应将未成年实施的轻微刑事案件例如酌定不起诉的适用范围中。 

（2）犯罪嫌疑人是又聋又哑、盲人、老年人的案件。

聋哑人、盲人、老年人的生理机能不健全，大多体力、智力方面都可能弱于一般人，由于生理机能和体力智力的缺陷，使其人身危险性和再犯可能较小。我国刑法对又聋又哑、盲人、老年人犯罪的规定从宽处理。因此，应将符合酌定不起诉的又聋又哑、盲人、老年人犯罪纳入酌定不起诉案件的适用范围，提高该制度在又聋又哑、盲人、老年人犯罪中的适用率，以体现宽严相济的刑事政策。

（3）犯罪嫌疑人因防卫过当或者紧急避险超过必要限度，造成不应有损害的案件。

出于保护公共利益的考虑，我国刑法将正当防卫与紧急避险是规定为法定的违法性阻却是由，这两类行为是受法律保护和鼓励的。对于行为人因防卫过当或者紧急避险超过必要限度，造成不应有损害的，这类犯罪社会危险性较小，对于符合酌定不起诉条件的防卫过当和避险超过必要限度的案件作出酌定不起诉决定，既能鼓励行为人继续自觉维护公共利益，又能节约司法资源。                                                                                                                                                     

（4）在犯罪过程中自动终止或者自动有效防止危害结果发生的案件。

我国刑法规定：对于中止犯，没有造成损害的，应当免除处罚；造成损害的，应当减轻处罚。在单独实施犯罪行为过程中，中止犯主观上发生了从向犯罪到不想犯罪的的根本转变，在能继续实施犯罪行为的条件下主动放弃犯罪行为，并且采取有效措施防止危害结果发生；在共同犯罪条件下，中止犯不仅自己停止犯罪行为，而且阻止共同犯罪的其他人继续实施犯罪行为，其主观恶性已大大降低。因此，应将对符合酌定不起诉条件的中止犯作出不起诉决定，是刑法罪责刑相适应原则和刑法特殊预防的需要。

（5）在校的成年学生犯罪的案件

以大学生为代表的成年在校学生犯罪近年呈递增趋势，这类群体生活在家庭与校园环境中，对社会缺乏了解，思想还未成熟，心智还未及健全，极易受到社会不良风气影响。由于他们的无知和好奇，自己实施或者受他人引诱教唆实施了犯罪行为。鉴于这些社会因素，应将对这一群体犯罪纳入酌定不起诉的适用范围，充分考虑其社会危害性和悔罪表现，对一些轻微犯罪、过失犯罪、因无知和好奇犯罪等采取宽大处理，能选择不起诉的就不起诉。这样既节约了司法资源，而且可以防止交叉感染，给他们一次改过自新的机会。

2 、简化适用酌定不起诉案件的办案程序,提高办案人员适用该制度的积极性和主动性。

当前，新一轮的司法改革正在全面铺开，司改其中最重要一项举措就是建立主任检察官办案责任制。笔者认为，应由案管部门对受理的犯罪情节轻微的刑事案件进行风险评估，对于符合酌定不起诉条件的一般风险案件直接移送主任检察官办理，主任检察官在听取当事人意见并说明理由后，作出起诉或不起诉决定；对于符合酌定不起诉条件的风险较高案件，主任检察官提出审查意见后，提交审委会决定是否起诉。对于本院侦查的职务犯罪案件和未成年犯罪案件，符合酌定不起诉条件的，由案管部门将案件提交检委会讨论，主任检察官根据检委会决议作出是否起诉的决定，并将检委会决议情况报人民监督员办公室备案。以此，简化酌定不起诉案件办案程序，节省司法成本，减少办案人员的工作压力，调动办案人员适用该制度的积极性。

3 、创新酌定不起诉审查方式，建立当事人参与机制，提高司法行为的公信力。

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。构建开放、透明、便民的阳光司法机制需要人民的参与，酌定不起诉涉及被害人、被不起诉人的切身利益。因此，在酌定不起诉案件审查过程中，应当保障被害人、被不起诉人参与审查的权利，在保守案件秘密和当事人隐私的前提下，案件承办人应告知案件当事人各方权利义务以及权利救济途径，充分听取被害人及被不起诉人的意见。被害人及其法定代理人或者被不起诉人对是否适用酌定不起诉争议较大、反映强烈的案件，公诉机关承办人员应当组织双方当事人充分发表自己的意见、陈述自己的理由，让当事人参与到具体审查过程中，以保证该制度的公正、公开。作出不起诉或者起诉的，应向案件当事人说明决定的理由，当事人对决定起诉或者决定不起诉不服的，案件承办人员应做好该案的释法说理工作。此外，应完善公开审查制度，提高案件审查程序透明度，加强对司法活动以及办案人员的监督，铲除司法腐败的土壤，保障人民群众参与司法权，提高司法行为的公信力，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

4 、 加强与公安机关的沟通，减小外部因素对办案人员的影响。

在办理酌定不起诉案件过程中，检察机关应加强与公安机关的沟通协作，对于符合酌定不起诉条件的案件，公、检两家应充分沟通，努力达成共识，避免公安机关坚持提起公诉而检察机关启动酌定不起诉程序而作出不起诉决定所产生的矛盾。检察机关审查案件认为符合酌定不起诉条件的案件，而公安机关仍对不起诉决定不服而复议复核的，检察机关应向公安机关作出必要的说理，避免发生矛盾。

5 、建立科学合理的考核标准，增强公诉部门与侦查监督、自侦部门的沟通，减小案外因素对案件处理的影响。

在办案质量终身负责制和错案责任倒查问责机制的要求下，公诉部门对于移送审查起诉的每一起必须严把事实关、证据关、法律关，保证起诉的案件都能经受考验。然而，当前职务犯罪侦查部门以查办案件个数以及涉案人数为考核标准，侦查监督部门以逮捕后有罪判决为其办案质量的考核依据。公诉部门作为审查起诉部门承受来自本院自侦部门和侦查监督部门的压力，若对符合酌定不起诉条件案件作出不起诉决定的，这就意味着侦查监督部门办理的审查逮捕案件质量存在问题，可能被认定为错案，进而涉及承办人员责任追究问题和国家赔偿问题。对于本院自侦部门来说，案件不起诉意味着侦查行为没有任何意义，在考核中也不能得分，影响本部门的年终考评和最终排名。由于这些原因，使得自侦部门和侦查监督部门对公诉部门产生误解，影响各部门相互配合的关系。为此，上级检察机关应转变批捕后必须判实刑的办案理念，结合下级检察机关辖区内治安、人口以及案发率状况，对自侦部门确定科学合理的考评标准。除此之外，在办理酌定不起诉案件时，涉及犯罪嫌疑人已被批捕和职务犯罪案件的，公诉部门作出不起诉决定的，应将不起诉理由告知侦查监督部门和自侦部门，努力营造一个良好的工作氛围，增强相互间的理解和支持。

综上所述，在我国刑事立法中，应当进一步的完善酌定不起诉制度，剔除不利于其实施的因素，为酌定不起诉的实施适用创造有利条件。在刑事司法实践中，应当充分结合宽严相济的刑事司法政策，充分利用刑事和解政策，对犯罪情节轻微、社会危害性较小且符合酌定不起诉条件的刑事案件，作出不起诉决定。减小司法成本，节约司法资源，将有限的司法资源用在更加需要的地方，提高办案质量，从而更好地维护社会和谐稳定，将依法治国的法治理念贯彻到落实到具体司法活动中，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗！

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7、范仲瑾：“和谐社会语境下刑事不起诉制度的作用发挥”，载《人民检察》，2013年第3期。

（作者：佛坪县人民检察院 柳毅 编辑：祝长英）