陕西政府法制2014年第9期

行政复议申请期限制度实务研究

张小平

多年来，行政复议作为法定行政救济渠道，在维护群众合法权益、化解行政纠纷、稳定社会秩序等方面发挥出其独有的制度优势，逐渐成为解决行政争议、化解行政纠纷的主渠道。由于行政复议制度建立时间较短，还有许多需要完善的方面。作为行政复议制度重要内容的行政复议申请期限制度，存在的一些缺陷和不足，影响了复议案件的办理和申请人合法权益的维护，并从整体层面上影响了行政复议制度功能的发挥。本文在分析、梳理行政复议申请期限制度的基础上，归纳总结了若干应对和完善的建议，希望能对今后《行政复议法》的修改完善有所助益。

一、现行行政复议申请期限法律规定

现行行政复议制度对于申请期限的规定，见于《行政复议法》第九条和《行政复议法实施条例》第十五、十六、十七条等条款。以上规定共同确立了我国的行政复议申请期限制度：第一，规定了申请期限的长度、起算、中止，以及紧急情况下的复议申请期限等内容。第二，申请复议期限中止的原因是“不可抗力”或者“其他正当理由”，排除了各种“主观原因”事由。第三，“继续计算申请期限”是指恢复复议期限的计算而不是重新计算或延长计算复议期限。第四，行政复议申请期限的计算以“知道具体行政行为”为标准，行政复议申请期限的起算和长度不因未告知行政复议权利、申请复议期限，以及行政行为形式上存在瑕疵等情况而受到影响。

二、现行行政复议申请期限制度的缺陷及实务中常见问题

（一）现行行政复议申请期限制度的缺陷

客观而言，现行《行政复议法》关于行政复议期限的规定还不能完全满足行政复议工作的实际需求，其缺点和不足主要表现在以下方面：

1 、内容不完整。 完整的行政复议申请期限制度包含申请期限起算、长度、中止、延长，以及权利最长保护期等内容。《行政复议法》关于申请期限的中止只规定了“不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限”的情况下，申请期限可以“自障碍消除之日起继续计算”，缺少如刑事、行政、民事三类诉讼法中申请期限延长和权利最长保护期等规定。

2 、未规定“未告知行政复议权利、行政复议机关，以及行政复议期限”的法律后果。 《行政复议法实施条例》第十七条规定了“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其它组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”，但并没有规定行政机关不告知行政相对人申请行政复议的权利、行政复议机关以及行政复议申请期限的法律后果。这样的制度设计易将《行政复议法实施条例》第十七条置于“虚设”的境地。相比之下，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一、四十二条明确规定“未告知诉权和起诉期限”以及“未告知行政行为内容”的法律后果将导致原告起诉时间的延长，这样的制度设计既有约束性又具合理性，显得较为完善。

3 、与行政诉讼制度存在冲突。

首先，行政复议申请期限和行政诉讼期限的起算标准不同。据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一、四十二条之规定，行政诉讼起诉期限的起算实行“双重标准”，既要让相对人知晓具体行政行为的内容，还要让相对人知晓行政诉讼的诉权和起诉期限，否则当事人在权利最长保护期内均可向人民法院提起行政诉讼。行政复议实行“单重标准”，即只要相对人“知晓具体行政行为”，行政复议申请限期就会起算。行政复议和行政诉讼是两种相互区别的救济制度，就各自期限问题作出不同规定并不违反法制统一原则。但同时应注意到两种制度之间存在着相互联系、相互衔接的一面，因此，不宜就同类问题作出区别较大的规定。由于两种制度在该类问题上存在着较大差异，一定程度上导致了行政复议和行政诉讼制度在实际运行中衔接不顺畅。

其次，关于最长保护期的规定存在分歧。行政诉讼制度对“涉及不动产”和“其他”行政行为分别设定了20年和5年的权利最长保护期，行政复议则没有权利最长保护期的限制。换言之，无论涉及动产或不动产，申请人不论在什么时候“知道”具体行政行为，只要没有超出60日的复议期限就可以申请行政复议，实行“无限期复议”。这种立法上的分歧导致了行政复议和行政诉讼在衔接时将面临两难选择：在超出行政诉讼权利最长保护期的情况下，申请人不服行政复议结果而向法院起诉行政复议决定时，人民法院如果受理案件，则会突破《行政诉讼法》关于权利最长保护期的规定，行政诉讼也间接地成为了“无限期诉讼”；如果人民法院以超过权利最长保护期为由不受理起诉时，则会导致行政复议失去司法监督，从而违反了“司法最终”和“司法监督行政”法治原则。

（二）实务中有关行政复议申请期限的常见问题

1 、行政程序立法滞后易导致复议申请期限难认定。 就行政程序法而言，我国并无统一法典，关于行政程序的规定散见于各单行法律法规规章中。目前行政程序立法呈现的主要特点，一是统一立法缺失，二是现有立法质量参差不齐。行政程序法中关于行政法律文书送达方式、程序、要求等规定，直接影响行政复议申请期限的准确计算和认定。

实践中，送达法律文书时往往参照《民事诉讼法》的送达程序。由于此种参照是法律规定缺失背景下的“借鉴”，甚至“变通”，在“凡事依法而为，法无授权不可为”的依法行政背景下，这种做法的合法性还是受到了许多质疑。即使是《民事诉讼法》等相对较为成熟的法律当中，对送达方式的规定也存在缺陷和不足。以“公告送达”为例，公告需要在什么级别和影响力的媒体上进行，公告时间是多少等均不具体。实践中，在借鉴的基础上进行“利己变通”，在影响较小的报刊上进行较短时间公告，走程序走过场的情形也是有的。关于法律文书的送达规定，决定了行政法律文书的有效送达和当事人对行政行为的知晓，最终影响到行政复议申请期限的起算和认定。送达制度缺失的一个法律后果，就是推后和延长行政复议期限，最终不利于保护相对人合法权益，并使社会关系趋于稳定的状态。

2 、未向相对人告知行政复议权、行政复议期限或错误告知。 《行政复议法实施条例》第十七条规定了行政机关在作出具体行政行为时，应当向相对人告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，但没有规定以此作为复议期限的起算。该法规虽然在第六十五条中规定了“行政机关及其工作人员违反行政复议法和本条例规定的”，行政复议机构可以提出人事处分建议或转送人事、监察等部门依法处理，就“未告知相关权利”而言，人事处分往往显得“小题大做”，在实践中也鲜有因此而追责的情况发生。

法律规定的“虚设”造成了实践中不予告知或错误告知情形的发生。主要表现有：一是告知缺失。如只告知诉权不告知复议权，或复议权和诉权均未告知，或只告知复议机关不告知复议期限，或应该告知多个机关复议却只告知一个机关等等。二是告知错误。如复议期限一般是60日却被告知成多于60日或者少于60日，应向甲机关复议却告知成乙机关等等。

对于上述问题，原则上应该依照《行政复议法》所规定的“知道具体行政行为后的60日”作为复议期限来计算。但如果是行政机关的原因导致超出复议期限的，应当归入该法规定的“其他正当理由”，申请期限可以“自障碍消除之日起继续计算”。

3 、送达对象记载错误。 这类问题一般容易发生在企业破产、改制或清算过程中。由于企业在整个破产、改制或清算过程中的主体有可能发生变化，由破产清算管理人代替之前的企业法人主体管理资产、了结债权债务等。所以当具体行政行为作出时企业状况发生变化的，应当以继受主体作为相对人。实践中，部分行政机关有时会忽略该细节，以之前的企业法人为对象进行送达，有些相对人则会以“送达对象不存在”或“对其他主体作出的行政行为”为由拒收行政文书，以此拖延履行行政行为确定的义务或借以延长行政复议期限。

从本质上看，相对人名称错误属于笔误，而不是对新的主体作了新的行政行为。因为判断行政行为是否同一，不能只看行为对象的名称，而应从行政主体、行政行为对象、行政行为内容等三个方面进行全面把握。同时，《行政复议法》将申请期限的起算规定为“知道具体行政行为”，而且规定行政复议期限的目的在于督促当事人积极行使复议权利，早日化解行政纠纷。所以无论行政机关作出的具体行政行为是否存在形式上的瑕疵或送达过程中存在瑕疵，都不影响行政复议期限的计算。所以，相对人只能要求更正笔误，但不能借此延长行政复议申请期限。

4 、将限制人身自由排除在“正当理由”之外。 由于《行政复议法》对行政复议期限规定得较为概括，并未像《行政诉讼法》一样对限制人身自由类案件（如行政拘留）进行单独规定，在适用过程中也引发了一些争议。有观点认为，即使当事人被限制人身自由，但管理机关仍然有代为递交行政复议申请书的职责，因此不应与其他案件有所区分，应当严格执行“知道具体行政行为之日起60天”的复议期限规定。也有观点认为，在此类案件中，由于当事人被羁押，行政复议权实实在在受到了影响，存在客观上的“限制因素”，为保护被限制人身自由的公民能够充分行使行政复议权，应当将其视作“正当理由”，将受羁押的时间排除在复议期限之外。

5 、寻求非复议救济途径而影响复议期限。 实践中，由于各种原因，相对人在发生行政纠纷之后存在“信访不信法”的情况。当信访途径解决不了问题时，重新转向行政复议或行政诉讼，但此时往往早已超过60天的复议申请期限，有的甚至过去了许多年。对于此，有观点认为早已超过复议时效不能再受理，有观点则认为该情形属于“正当事由而应当受理”，处理方式并不相同。

按照《信访条例》第十四条第二款的规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”对于当事人信访之后又转向复议的，宜区分不同情形进行处理：第一，行政机关没有向当事人告知复议权和复议期限，而当事人在复议期限内通过信访等途径寻求解决的，考虑到规定复议期限的目的就在于积极行使权利、解决纠纷，此类情形宜认定为“正当事由”，将信访所占用的时间不计入复议申请期限。第二，行政机关虽然没有向当事人告知复议权和复议申请期限，但当事人寻求信访解决时已经超出行政复议申请期限的，则应当认定为超出复议申请期限，不予受理。

三、行政复议申请期限制度的完善

1 、健全行政复议申请期限制度内容。 首先，延长行政复议申请期限、增加权利最长保护期限等内容，如动产自行政行为作出后2年，不动产自行政行为作出后5年不再受理行政复议申请；其次，由于现行行政复议申请期限制度规定得较为笼统，给实际工作带来一定不便，宜对限制人身自由、信访转复议等具有争议的案件作出明确规定；再次，增加行政机关不告知或错误告知相对人行政复议权利、复议机关、复议申请期限法律后果的规定，改变当前以“知道行为而不知道行政复议权利、复议机关以及复议申请期限”为行政复议申请期限起算的做法，代之以知道“行为”和“复议权、复议申请期限”的双重标准为行政复议申请期限起算点。相较于行政复议制度，行政诉讼制度显得较为成熟，在完善行政复议法律制度时，应注意与行政诉讼制度保持一致，实现“无缝衔接”和行政救济的法制统一。

2 、完善责任制度。 完善行政执法责任制，涉及到行政复议申请期限制度的内容，重点要追究不予告知或不正确告知行政复议权利、复议机关、复议申请期限者的责任，保证及时、准确地进行告知。

（作者系西安市政府法制办公室行政复议应诉处干部）