一字之差大不同

      薄晓波

　　党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

　　“中国特色社会主义法治体系”与原来所说的“中国特色社会主义法律体系”相比，虽然仅一字之差，内涵却大不相同。中国特色社会主义法治体系意味着，在党的领导下，我国未来各项事务的处理不仅停留在有法可依的层面，还强调法律制定需合理、可行，并得以落实。从环境法治的角度看，十八届四中全会的《决定》令人深受鼓舞。

　　在司法方面，《决定》表达出司法去行政化的精神。针对长期存在的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的现象，《决定》提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。同时，明确了行政干预司法的后果：“给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，还要依法追究刑事责任。”《决定》还提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件……改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”

　　对于解决环境纠纷来说，以上司法层面的改革方案意义重大。环境案件长期面临着立案难、审理难和执行难的困境。由于环境案件中的被告往往是当地的纳税企业，对地方经济发展的贡献功不可没，所以，环境案件中政府官员跟法官打招呼的现象屡见不鲜。为了避免在审理阶段陷于进退两难的困境，法官往往在立案阶段便采取不予立案的策略，将环境案件扼杀在萌芽阶段。并且，在实践中，有些法官为了避免原告向上一级法院提起上诉，连不予立案裁定书也不给原告，致使原告起诉无门、上诉无门，权利无法得到维护。这种做法显然使司法这道维护公平正义的最后防线失去了存在的意义。

　　然而，环境污染受害者的权利又确实受到了损害，当他们无法通过合法渠道寻求救济时，就会考虑私力救济，而私力救济的方式往往会突破法律的界限，导致受害者最终反而受到法律制裁。甚至，多人共同进行私力救济就会出现群体性事件，显然不利于维护社会的安定团结。

　　十八届四中全会的《决定》改立案审查制为立案登记制，极大地缩减了法官在立案阶段的决定空间。目前，许多环保法庭存在无案可审的局面，因为多数情况下，环境纠纷未能进入立案程序，立案登记制将在很大程度上改变这种局面。《决定》中明令禁止行政干预司法，并明确了干预的后果，这显示出党对于行政干预司法的现象坚决予以制止的态度。当政府官员出于自身安全考虑，减少对环境案件审理的行政干预时，法官便能够保持独立、公正的态度来依法审理环境案件。如此一来，法院也就没有必要将环境案件拒之门外了。

　　此外，《决定》还提出了改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。原先行政能够干预司法的一个重要原因就在于司法机关的人、财、物受政府控制，如果能够真正建立起将司法机关的此类行政事务管理权与审判权、检察权分离机制，司法机关在行使司法权时，便无需再顾忌政府官员的意思。在此基础上，最高人民法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，也是弱化行政干预司法的一种重要手段。当司法机关不再隶属于地方政府，其司法审判受干涉的几率自然会大幅度降低。

　　在行政执法方面，《决定》提出要深化行政执法体制改革。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

　　我国环境行政执法能力不足是长期存在的问题。一方面，环保部门的行政执法权过于羸弱，在强制执行权缺位的情况下，环境执法显然不具有足够的威慑力；另一方面，资源环境保护工作涉及多个政府部门的职能，环保、水利、农业、林业、国土等多部门执法，又导致了争权诿责的问题，进而影响了环境执法的工作效率和效果。《决定》提出的综合执法方案能够有效解决多部门分散执法的问题，有利于整合执法力量，提高环境执法效率。

　　同时，《决定》还明确将公众参与纳入到重大行政决策的法定程序中。公众参与是环境法的一项基本原则，通过赋予公众环境信息知情权、环境决策参与权和环境请求权，达到将公众的意愿明确传达给决策者的目的。尽管公众参与早已在环境立法中有所提及，但实施现状并不乐观，许多时候政府部门对公众参与仍持消极、谨慎的态度，召开听证会、论证会往往是形式上的走过场，并没有真正想要听取公众意见。因此，如何才能使公众参与落到实处，让公众的意思真正被决策者采纳，这是在未来立法中需要认真考虑的问题。

　　此外，中国几千年的官本位思想根深蒂固，民告官行政诉讼案件难度很大，这也是政府部门消极执法的一个重要原因。此次《决定》提出，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。这体现出党对于行政诉讼的态度，让政府部门坐一坐被告席，可以反面激励其更好地行使执法权。

　　 作者单位：江南大学法学院

（责任编辑：李国兆）