关于行政检察监督的一点思考

我国现行《行政诉讼法》是1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，并于1990年10月1日起施行的，迄今为止已经有二十余年的历史。期间，通过司法解释、答复等形式对具体条文运用过程中的问题作了进一步解释和细化，但未作过大幅度修改。二十多年来，我国改革开放硕果累累，法制建设也取得了很大的成就，与国际法治发展的关系越来越密切，人民法治意识不断增强，现行行政诉讼法已经不能适应社会的发展，其修改也被提上了日程。本文拟从行政诉讼法修改涉及到的检察监督的几个问题，例如检察机关在行政诉讼中的地位和作用、行政检察监督的范围、方式等谈谈自己的一点粗浅认识。

一、检察机关在行政诉讼中的地位和作用

我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，《行政诉讼法》第十条又明确规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。

我国是一个人治历史悠久、权力缺乏有效制约的国家，因此行政权力扩张的现象更加明显。随着中国法治进程的加速发展，受国外先进法律思想的影响，人民对有效制约权力的呼声越来越高。而检察机关作为宪法明确规定的国家法律监督机关，在依法治国、依宪执政的现有宪政体制下，保证检察机关对行政权力的法律监督具有特别重要的意义，是完全必要的。

二、我国行政检察监督的现状及问题

现行《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”根据该规定，检察机关的主要监督对象是生效的行政判决、裁定，监督方式则是抗诉。这就使得行政检察监督存在以下局限性：

一是监督范围窄。根据现行行政诉讼法规定，检察机关对行政诉讼的监督主要通过对生效的行政判决、裁定的监督来实现的。实际上，行政法律主要是通过公权力的行使来落实的，而在公权力的行使中存在着大量的违法问题，这些问题往往又是人民群众反映最强烈的问题，也有许多问题并不必然进入诉讼程序，检察机关也就无法进行监督，行政检察监督也因此存在着许多空白。

二是监督方式单一。检察监督方式是检察机关行使法律监督权、履行法律监督职能的基础。根据不同的监督对象，检察机关应当运用不同的监督方式，提高监督效率，确保监督效果。但是现行《行政诉讼法》关于监督方式的规定仅限于抗诉，这不利于检察监督职能的履行，保证不了监督效果。

三是当事人申诉的期限规定过长。行政诉讼本身由于当事双方地位的悬殊、行政权对审判权的干预等问题，不能很好地保护行政相对人的合法权益，审判耗时比较长。而规定两年的申诉期限，无形中又可能使当事人的权利义务关系长时间处于不确定状态，加大了当事人的诉累；同时，随着民事诉讼法将民事申诉期限改为六个月，行政诉讼申诉期限如果仍为两年，在现行民事检察、行政检察合一的体制下，给办案工作带来一定的麻烦。

四是检察机关的监督作用没有得到有效发挥。行政诉讼俗称“民告官”，是公民、法人等主体与行政机关及其工作人员之间发生的诉讼活动，是解决政府与老百姓之间争议的活动。行政诉讼中，公民、法人等处于弱势地位，因此，许多公民、法人认为行政诉讼胜诉率极低，在遭遇侵权后大多也就不愿通过行政诉讼来救济。因此，虽然《行政诉讼法》实施二十多年，行政诉讼案件仍少之又少，加之行政诉讼案件容易受到政府的干预，不仅法院的判决难以公正，检察机关的监督作用也难以发挥。

三、加强行政检察监督的几点建议

（一）拓宽行政检察监督范围

作为国家法律监督机关，检察机关有权也有责任对行政诉讼的全部过程进行监督，进而对法律体系的全部要素和所有环节进行监督。我们以为，行政检察监督的对象不仅仅限于行政诉讼，还应当包括行政法律实施中的公权力，而且法律监督的着力点和重点在于公权监督，但又不局限于公权监督。具体来说，行政检察监督的对象包括以下几个方面：

1、行政诉讼。这是我国现行法律已经明确的监督对象。据此，检察机关对行政诉讼的监督主要是对生效行政判决、裁定进行监督。行政诉讼法可以对生效裁判需要监督的情形进行明确规定，是行政检察监督更具操作性。

2、行政权行使情况。行政检察监督的范围不宜太窄，这样达不到监督的效果，也不宜太宽，因为检察机关对行政权行使情况的直接监督有介入行政管理之虞，而权力具有扩张的天然属性，如果不对监督权予以制约，该监督权同样存在扩张的可能，容易造成“种了别人田，荒了自己地”的状况。因此，应该通过法律对检察机关对行政权行使情况的监督手段等予以明确，指导检察机关更好地行使监督权，形成对行政权的有效制约。

3、行政工作人员的行为。行政部门的工作人员是行政法律、法规等的直接实施者，其是否履职、履职情况如何都将影响法律法规的效果，行政行为对行政相对人造成的影响也在很大程度上取决于行政工作人员的履职状况。因此，对行使公权力的行政工作人员的监督，也可以形成对行政权力的有效监督，一定程度上有助于减少行政诉讼的发生。

（二）完善行政检察监督方式及其使用条件

现行《行政诉讼法》第六十四条确定了抗诉的监督方式。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则》）第四十七条规定了可以向人民法院提出再审检察建议的四种情形，确定了再审检察建议的监督方式。2011年最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》）进一步明确了抗诉、再审检察建议的适用条件及程序。

笔者以为，上述以规则、意见等形式确定的监督方式效力层级较低，在适用上存在一定的争议，影响监督效果。因此，有必要以法律形式对其予以明确。一方面，对行政抗诉，行政诉讼法可以借鉴民事诉讼法的列举式规定，将《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中的相关规定上升到法律层面，提高其法律效力。同时对抗诉案件的适用程序作出规定，例如可以规定行政抗诉案件需要经过检察委员会决定、抗诉的次数限制、抗诉权与当事人意志的平衡等，进一步规范抗诉制度。另一方面，吸收《办案规则》、《若干意见》的有关规定，确定再审检察建议、一般检察建议等监督方式并对其适用条件予以规定，逐步构建多元化的行政检察监督方式。例如，再审检察建议的适用，可以吸收办案规则等规范性文件中的合理成分，予以完善，对抗诉和再审检察建议适用的条件予以区分。同时一般检察建议的适用范围加以规定，如规定对案件审理中存在的程序性瑕疵、不影响案件审判的文书格式、书写错误等问题，由人民检察院向人民法院发一般检察建议。

（三）修改行政申诉期限

一方面，通过行政诉讼法对行政申诉期限予以规定，在法律层面明确申诉期限。一方面合理缩短申诉期限，督促当事人尽快行使自身权利，维护合法权益。关于具体的申诉期限，可以借鉴民事诉讼法的规定，规定为六个月；对特殊情况，通过列举式规定适当调整申诉期限。

（四）确立行政公诉制度

在目前中国的司法环境下，赋予所有的公民、法人或者其他组织行政公诉主体资格，很有可能会造成司法资源的浪费。而借鉴民事诉讼法的规定，进一步明确检察机关和有关机关、团体行政公诉主体资格，不但有助于行政相对人合法权益的保护，而且有助于确定行政公诉的行政监督方式，完善多元化的监督格局，维护司法统一，维护司法权威。但在行政公诉的具体规定上，要吸取民事公益诉讼的教训，借鉴国外先进立法，结合我国实际，确保法律的针对性、可操作性。笔者有以下几点不成熟的想法：

1、行政公诉的范围。换言之，就是检察机关及有关机关、组织对哪些问题可以提起行政公诉。行政公诉虽然是行政检察监督的一种重要方式，但毕竟是司法权对行政权的介入，因此必须严格限制其适用范围，防止司法权膨胀。具体来说，在一些特别重要但又没有合适主体监督的领域，在诸如国有资产监管、国土管理等行政执法活动比较集中的领域，或者在诸如医疗卫生、食品药品安全、城乡低保金发放等关系民生的领域，可以规定由检察机关或者有关组织有权提起行政公诉，行使监督权。

2、行政公诉的程序设置。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，且这种方式成本高、耗时长，需要投入的司法资源较多，除非必要不能启动。因此可以在行政公诉程序制度中规定相应的前置程序，对其予以限制。可以包括：（1）公民、法人或者其他组织可以先向检察机关控告，有检察机关决定是否提起行政公诉；检察机关决定起诉的，依照程序向人民法院提起行政公诉，决定不起诉的，控告人可以向上一级人民检察机关申请复议。（2）检察机关发现行政机关的行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的时候可以向有关行政机关提出检察建议，要求其纠正违法行为，有关机关在一定期限内不予纠正或者不予答复的，检察机关可以提起行政公诉。

但是，即便有前置程序予以限制，检察机关在提起行政公诉，行使法律监督权的过程中，仍然有越权的可能，因此对检察机关的监督又是一个问题。我们以为，对检察机关的监督，可以通过检察机关行政公诉须经本院检察委员会决定、须向上级检察机关备案等内部形式来监督，同时其他相关单位，包括有关行政机关、法院等，对检察机关的监督行为可以进行监督，形成权力相互制约、相互监督的模式，解决“谁来监督监督者”的问题。

党的十八大对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家提出了新的更高要求。法治不是万能的，但不厉行法治是万万不能的，这方面我们有过深刻教训。而法治的实现关键在于依法执政、依法行政，提高司法品质和司法公信力。因此，要不断完善法律法规及相关制度，通过制度确保检察监督权的行使，维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用，促进依法执政、依法行政。

(作者：铜川市印台区人民检察院    付丽娟    编辑：王瑾)