从中央到地方 全面二孩落地至少要经历四个程序

　　从中央到地方相应的跟进措施应当尽快出台，尽量缩短时间差，避免一些矛盾现象的出现；

　　要增加跟生育相关的公共服务，儿科、产科、妇产科医院等医疗资源的投入和配置。要大力发展儿童照料的社会服务。要增加教育资源的投入，优化教育资源的分布，这样可以减轻家庭的负担；

　　具体的规划和政策都要考虑这些问题，后续的工作包括修法、政策制定以及各种社会事业的安排等，还有很多工作要做

　　十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。二孩政策的正式落地，让不少想再生一个孩子的家庭为之雀跃。

　　不过，政策是放开了，如何调整、修订相关法律法规，仍是一个备受关注的问题。

　　以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：第一关：中共中央的决定；第二关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准；第三关：各地实施方案报批；第四关：地方人大修订计生条例。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平在接受媒体采访时表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法规之后，方可最终落地。

　　 焦点问题一

　　何时能正式“生二孩”

　　现行的人口与计划生育法提出：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

　　全面放开二孩后，上述法律规定是否需要修改？

　　在南开大学人口与发展研究所所长李建民看来，确有冲突之处。

　　“人口与计划生育法以及相关条例有必要做相应修改，还有一些管理细则也都应当进行调整，比如准生证制度、审批制度等。”李建民说。

　　南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新也向《法制日报》记者表示，人口与计划生育法必须修改。

　　“允许生育二孩以后，第一孩和第二孩都不需要进行审批了，实行‘备案’制度。所以，人口与计划生育法中的条文就会与这些产生冲突。”原新说。

　　那么，“全面二孩”政策公布是否就意味着马上可以合法生育二孩？

　　“我认为，既然中央已经作出这样的政策，从现在开始，想生二孩的夫妇就可以生了。因为法律的修订是一个程序问题，不应当由于程序问题而影响到家庭的利益。这些都是程序上的问题，我觉得不能成为延迟家庭生育的障碍。”李建民说。

　　“比如，各省都应该修改地方条例，但是什么时候能够修改完成，还没有时间表。所以不能让有需求的家庭一直等。”李建民说，“大家普遍关注这样一个问题：假如非独生子女家庭明天就生育二孩，还算不算超生？我个人理解应当不算作‘超生’。我的建议是，在这个问题上‘宜松不宜严’。”

　　“从中央到地方相应的跟进措施应当尽快出台，尽量缩短时间差，避免一些矛盾现象的出现。”中国人民大学人口与发展研究中心教授段成荣在接受《法制日报》记者采访时提出了不同的看法，“在现行的法律法规条文没有废除之前，它应当是有效的，作为普通公民应当遵守，按照现行的规范来约束我们的行为。如果违反了现行规定，也有可能按照现行法律，承担一定的后果。”

　　段成荣的意见是，国家的立法部门和各个地方应当尽快完成修法的过程。对于公民而言，则建议等到新的法律公布之后生育。“可以预期，这个过程肯定不会太长，而且生育本来就是一个很长的周期，这个矛盾出现的可能性还是比较小的。”段成荣说。

　　李建民也向记者强调说，从本质上，该政策与人口与计划生育法的立法精神不矛盾，但是各地条例中“限制只能生一个”的相关规定都应当修改，“所有以前跟中央最新规定内容相悖的政策都应该取消，在程序上没有取消之前，至少现在就不应当执行了。原来鼓励独生子女的政策也应改变，比如原来的独生子女证和奖励费就不应该存在了”。

　　对此，北京大学社会学系教授陆杰华的建议是，首先，独生子女奖励费可以采取“老人老办法，新人新办法”。划定年龄界限，不在育龄范围内的妇女还应当按照原来规定进行奖励，而对于一定年龄范围内的育龄妇女，自愿只生育一个孩子的不再进行奖励。

　　“另外，独生子女费也应当取消，这也得划定一个年龄界限，按照年龄和生育能力采取继续奖励或者取消奖励的措施。”陆杰华说。

　 　焦点问题二

　　如何才能“放心生”

　　在政策出台后，国家卫计委相关负责人10月29日表示，下一步将修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。

　　卫计委表示，将加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给。大力加强对存在特殊困难的计划生育家庭帮扶力度；大力加强计划生育基层基础工作，做好出生人口监测，确保全面二孩政策稳妥扎实有序实施。

　　“十八届五中全会决定提出全面放开二孩，是让家庭在生育决策权上更有决定权，但现实是家庭仍未掌握生育决策的所有权。”李建民说，从目前来看，我国的相关法律对于家庭的支持不够，无论是从法律还是从社会政策上，都应该体现出对家庭的支持。

　　在原新看来，全面二孩还涉及很多问题。

　　“比如，产假制度应该调整，现在是98天产假，全面二孩之后，应该考虑是否可以延长产假。此外，提倡母乳喂养，是不是可以在工作场所设置育婴室。”原新说，类似的社会扶助政策还有经济政策、社会福利政策，都应当相应地跟全面二孩政策相配套。

　　对此，李建民也建议通过增加育儿补贴、延长带薪产假、对多子女家庭减免个税等措施来鼓励生育。

　　“第一，要增加跟生育相关的公共服务，儿科、产科、妇产科医院等医疗资源的投入和配置。第二，要大力发展儿童照料的社会服务。第三，要增加教育资源的投入，优化教育资源的分布，这样可以减轻家庭的负担。幼儿园入园难、学区房的状态很不合理，要改变这种现状，打破阻碍教育资源优化配置的利益结构。”李建民说。

　　此外，陆杰华建议说：“从奖励扶助政策上，应当关注计划生育特殊困难的家庭；另一方面，在对待妇女的待遇上，企事业单位不应该对于生育二孩的妇女歧视，在工资、奖励、包括职业竞争方面都应当是平等的。”

　　 焦点问题三

　　是否会遭遇“落地难”

　　不论对于家庭个体，还是对于整个国家，迎接二孩的到来都将是一个考验。经过多年的反复讨论，中国谨慎并适度地走出了这一步，但同样的，中国未来也将面临人口增多带来的上学难、就业难等问题。

　　在政策落地过程中，受访专家均表示可能会遇到一系列问题。

　　各地方“政策落地”的时间差成为了专家普遍提到的问题。

　　“修改法律已经达成共识，人口与计划生育法已经在讨论和修订过程中了。但是具体到各省什么时候落地取决于各个省的情况，也要积极根据本地实际情况进行修订。我国大部分的优惠、优先、优待政策基本上都是以地方规定为核心的，需要地方把这些政策作出梳理并进行综合调整。”原新说。

　　此外，陆杰华向记者提到，关于社会抚养费的征收也是一个问题。“比如，何时算是‘政策内’,何时算是‘政策外’的，要从国家层面进行统一。同时，针对大规模的迁移流动人群，对于生育孩子的登记是按照属地还是按照原居住地，这些需要探讨。”陆杰华说，对再婚家庭的界定，如果双方都有一个孩子应该如何界定等一系列问题如何操作，都应当出台国家层面的原则性、可操作的方案，以避免各地的差异。

　　此外，原新强调说，新政策出台还要表明一个态度，可以生育二孩，但要限制三孩以上，“生二控三”，针对“控三”也应该出台一些法律、政策方面的规定。

　　“值得我们关注的是，在落实政策的过程中，各个区域、各个层面承担的压力程度有很大差别。比如，大量的年轻夫妇是以流动人口的方式在城市生活，其中很多人符合条件可以生育二孩，但是由于他们的户籍不在居住地，很多的公共服务都没有把他们考虑在内。”段成荣说，“当大量流动人口夫妇的孩子在城市里出生、成长时，如果城市管理者在考虑未来公共服务的时候，仍只考虑户籍人口而不考虑流动人口，那么公共服务势必会面临更大的压力，特别是一些主要城市以及特大城市。”

　　在段成荣看来，落实二孩政策必须落实“公共服务的均等化”，实现常住人口全覆盖，“我国的规划、公共事业的安排、教育、卫生等等重要民生领域公共服务的安排应当惠及全部常住人口，将可能出现的压力和矛盾提前消化”。

　　“具体的规划和政策都要考虑这些问题，后续的工作包括修法、政策制定以及各种社会事业的安排等，还有很多工作要做。”段成荣说。　□记者 赵丽 习生 谷朋