【理论研究】关于德国社区治理中的居民参与的思考

　　治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。相对于社区管理而言，社区治理是社会治理的基础，是建立在政治和社会认同基础上的，更多的是依靠社区成员自觉的服从和参与。近年来，随着我国城市化进程的加快，居民利益诉求的多元化，单一的治理主体难以满足社区治理的目标，必须推动社区治理中的居民参与，这样才能整合不同居民利益诉求，满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理已成为加强和创新社区管理服务的必要手段。因此，广大人民群众的参与在我国社区治理中发挥着重要作用,它有助于推动我国的民主化进程,有助于解决政府管理危机,有助于确保公共政策的有效运行。当前,我国社区治理中居民参与已经取得了一定的成效,但还存在参与广度深度有限、参与发展形势不平衡、参与渠道单一不畅等问题。因而，了解世界上其他国家在社区治理居民参与这一环节的成功做法，就显得非常必要。

　　社区研究始于德国社会学家滕尼斯，德国的城市化进程远远早于我国，通过多年不断的探索、实践，其社区治理理论发展已相对趋于成熟。如今，德国的社区治理被认为是一种居民自治的典型形态。它不依赖政府，而主要通过社区居民、社会服务组织和公共服务企业的参与来进行社区的日常管理与维护。尤其是公民积极参与社区治理的经验，很值得我们学习借鉴。

　　 一、德国公民参与社区治理的途径

　　德国是联邦是国家，政府由联邦、州（市）、地方（区、县、市镇）组成。各地高度自治，之间相互独立。在社区没有类似我国城市社区居民委员会这样的具有社会意义的管理单元。采取了区、市、镇直接面对公民的组织管理形式。公民要参与社区治理主要通过以下途径进行。

　　（一）个人途径：公民可通过信函、电子邮件或要求约见议员、市长和部门领导来了解反映社区发生事情，可自由的阐述自己的意见建议及要求。还可以申请议会旁听席参加议会会议，了解议会制定法律政策的情况，有的议会还会给予旁听人员发言提问的机会。议员、市长和政府部门负责人办公地址电话全部在网站上公布，信函和电子邮件在一定的期限内会得到回复。议会大厅一般都设有接待专区，议员在接待专区按照提前预约的时间接待反映问题的公民。公民如提前到达，可在休息区看书读报听音乐，欣赏艺术展品等。有的地方议会甚至还设置了宗教信仰祷告场所，用来平息公民的情绪，疏导公民可以理智地进行交流。

　　（二）组织途径：公民可通过政党、社会民间组织、大众媒体向议会、政府和社会反映社区发生的事，也可组织公民签名、请愿等活动来主张自己的要求。如德国首都柏林原来有三个民用机场，因修新机场关闭了一个。因为这个拟关闭的机场是德国历史最悠久机场 曾是柏林不屈象征，因此，2008年4月27日，德国首都柏林举行了史无前例的公民投票，以决定是否关闭曾被誉为“机场之首”的滕珀尔霍夫机场。尽管有60％的公投民众希望保留该机场，但是这仅占柏林合法选民的21.7％，未达到推翻政府决议所需的25％的支持率，因此柏林市政府将坚决执行将其改建成柏林—勃兰登堡大型国际机场的决议。

　　（三）法律途径：公民可通过法院诉讼来伸张自己的主张。如1992年德国国防军在靠近西柏林的一块144平方公里的草原地带拟建立一个空军靶场，并且推出了投弹训练计划，预计每年进行850次低空投弹演习。但是保卫这一地带的草原居民自发组织起来和国防部进行了27次法庭对决，国防部屡战屡败。2009年7月9日，德国国防部召开记者招待会，宣布决定接受 2009年3月柏林－勃兰登堡州高级行政法院的最后一次判决，放弃设置空军投弹靶场的计划。该法院以靶场设计和计划没有充分考虑居民的利益，而且靶场对周围居民的噪音干扰判断为由驳回了德国国防部的上诉。至此，这场历时17年的民告官案以公民全胜的结果降下帷幕。国防部靶场这一民告官案的结果，充分体现了在公民的力量，体现了法律的权威。

　　 二、德国公民参与社区治理的经验

　　（一）传统的自治氛围是居民参与社区治理的基础。18世纪初普鲁士崛起，组成了德意志邦联。普鲁士于1866年击败奥地利，次年建立北德意志联邦，1871年统一的德意志帝国才建立。为了避免战争，各公国通过协商，决定皇帝选举产生。奠定了德国民主选举制度和民主自治的产生。德国位于北纬46度至59度之间，纬度较高，形成了夜长昼短的气候，德国人又崇尚简单，因此有许多闲暇时光，这些时间被用来读书和思考，用来结党营社，约150年前,德国人民就习惯通过各种社团组织的形式聚集一堂,这些组织的主要目的在于为那些拥有相同爱好的人群提供一定的共享空间,这同时也是一种身份象征。德国被称为社团化国家。在德国社会早期,社团就已经为自身制定了关于成员如何加入及退出的章程规则,如何管理社团资产的财政程序,如何进行社团内部决策的规则和如何暂停社团活动及在该期间如何处置其资产的程序。这些规则程序远离政治管理性质,更接近于保护社团成员的资产与权利。这样德国人民希望高度自治、自由结社的传统和生活习惯促使居民自觉不自觉地参与社区治理。

　　（二）完善的法律体系是居民参与社区治理的保障。二战后，在德国行政管理中，强调依法进行社会治理。法治是现代社会秩序的基本保障，也是现代社会治理的基本准则和手段。经过长时期的法治化进程，有了比较完备的法律体系，法律监督机制也比较健全；老百姓具有较强的法律意识，习惯于用法律思维和法律方式来解决纠纷。尤其是独立的法庭庭审制度，作为一个原则，在《联邦基本法》中得到确认和加强。关于地方政府的法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等责任和决策权力分别属于哪一级政府。德国的法律明确规定社区享有高度自治和自我管理的权利。社区自治能够调动民众在地方政治中的参与热情，激发民众为地方公共利益做出政治贡献，因为地方政府与民众联系得最紧密，公民为了使自治政府能够为民众提供更好的服务，必然积极地参与到社区自理中区。

　　（三）众多的社会组织是居民参与社区治理的途径。20世纪60年代晚期，德国的地方政治中掀起了一场“参与革命”。当时，德国在战后的民主体制受到民众的批评，尤其是缺乏确保民众在政治决策方面更广泛的参与的制度设置。主要是地方政府的层次上，大量地方性团体兴起，它们反对那些来自国家和地方而置地方民众的利益和意见于不顾的项目。柏林就有大小数千个协会组织，既包括一般的社区居民自治组织，也有诸如房东协会、租户协会、厨师协会、律师协会、家政服务者协会、志愿者协会等特定人群组成的协会。居民可自愿加入并定期缴纳会费，而协会的责任是维护会员的共同利益，必要时出面与政府或其他组织谈判协商，以解决纠纷、确保合法权益。德国社区内这些大大小小的非政府组织，在社会的各个层面发挥着作用。民众的广泛参与极大地增强了对社区治理制度的认同。

　　（四）强大的综合国力是居民参与社区治理的保证。2013年世界各国GDP排名，中国位居第二，德国位居第四，表面上中国GDP已经超过德国，但我们看一组数字就会知道有什么样的差距。德国2013年人均GDP是44010美元，世界排名19，而中国人均GDP是6629美元，排名86。2008年中国GDP就超越了德国，德国是一个只有35万平方公里，8200万人口的国家。但诺贝尔获奖得者将近全球一半（包括移民到其他国家的德裔）。还有一些改变世界的人，比如马克思、爱因斯坦、弗洛伊德等，这些都是德国职业教育和素质教育取得的丰硕成果。德国社会市场经济的成功奠定了今天的成就。政府的四大职能：第一，保持物价稳定，第二，充分就业，第三，内外贸平衡，第四，在上述基础之上经济的适度增长。德国不但有奔驰、西门子、拜耳等大型跨国公司，中小企业也相当重要，约有1000家此类企业在各领域居领先地位而被认为是隐形冠军。1871年德国统一后，制定了疾病、工伤、老年和残废保险制度构成了现代保险的基石。有了保险之后就有了人身保障，维护了社会稳定。这些造就了德国的民富国强。使国家为社区治理提供了必备的物质基础，社区内学校、游泳馆、体育场、超市、医院等基础设施完善。高福利使公民没有后顾之忧，有时间、有精力、有资金参与到社区治理当中。

　　 三、我国社区居民参与社区治理的现状

　　在我国，社区居民参与社区治理的情况呈现出“两高”“两低”态势。“两高”是单位型社区开展活动，居民参与度高，社区开展娱乐活动参与度比较高；“两低”是板块型社区开展活动居民参与度比较低，关于社区公共事务的管理参与度比较低。究其原因，一是由于计划经济体制造成的单位人和社会人的观念还一时难以消除，居民的自治观念还有待于提高。二是单位型社区基础设施比较齐全，居民的生活比较稳定，人与人之间关联比较紧密，相互熟悉，单位一般会为社区开展活动给予物力、人力和财力的支持。而板块型社区，基础设施薄弱，居民生活节奏快，流动性大，因人员素质和贫富差距，造成居民之间的共同利益较少，互不往来。加之社区活动经费不充足，活动搞得少，居民之间交流的机会更少。三是随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。四是居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。 随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，

　　 四、对我国居民参与社区治理的启迪

　　总结德国城市社区治理中的居民参与经验，结合我国实际情况，可以从以下四个方面推动我国社区治理中的居民参与。

　　第一，大力培养和增强社区居民的参与意识;可通过宣传教育来培养社区居民的参与意识，首先从重点人群抓起，如学生、干部、工人等，宣传时注意方式方法，结合本社区到具体问题具体分析；其次是全面宣传，尽量做到家喻户晓，并请社区工作人员带头示范，以达到宣传教育的效果；再次，边宣传边实践，使居民更直观的接受社区治理参与意识。

　　第二，培育和发展社区社会中介组织。首先，可以组织开展志愿服务。培养一定数量的志愿者和热心于公益事业的社区领袖为社区服务，在社区当中开展志愿者服务活动，树立正确的互助意识；其次可以通过一些优惠政策包括资金、项目、场地 税收等并制定相应的法律法规对优惠政策加以保障，鼓励社会中介组织积极参与社区治理。再次培育和发展现有的社会团体，注意调整社会团体和政府之间的关系，要充分发挥现有社会团体的作用；

　　第三，出台明确社区居民参与权利和参与程序政策法规。按照十八届四中会议提出的依法治国理念，一切社会治理都要以法律为准绳，社区居民参与社区管理也不例外。首先应明确社区参与的主体及主体的权利 社区参与的主体可以是个人，也可以是组织 团体，对于不同参与主体的权利和义务，哪些事项能参与，哪些事项不能参与，都要以法律形式予以规范，避免引发矛盾。其次，应明确具体的参与程序 应制定一套详细的 操作性强的参与程序，对于如何议事、如何实施、如何监督、如何提意见建议等都要有详细规定。

　　第四，健全居民会议和居民协商议事会议制度。通过基层民主协商，使居民参与社区治理的渠道增多层次增多。首先应研究社区民主协商的内容和形式，开展多领域、多层次、多渠道的基层民主协商，完善社区评议、社区听证、社区论坛、民情恳谈等对话机制；其次要建立党代表、人大代表、政协委员以及党员领导干部联系社区制度；再次是建立基层政府与居民群众、自治组织、社会组织间的协商制度；最后完善细化社区居民会议和居民代表会议制度，推进基层协商民主制度化、规范化和程序化。