中办、国办印发《意见》部署审计制度 堵住贪腐寻租路

　 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,对完善审计制度做出全面规划和部署——

　　审计全覆盖:堵住贪腐寻租路

      铁道部刘志军案、民航系统李培英案、国家开发银行王益案、邮政储蓄银行陶礼明案等重大案件的查处,都发端于审计。

　　战斗在反腐败一线的,不仅有检察官、纪检监察干部,还有广大的审计工作者。

　　长期以来,审计凭借其独特的专业优势和能力,为维护我国经济安全和推动反腐败斗争作出了重要贡献。中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,对完善审计制度做出全面规划和部署,旨在通过健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,解决屡审屡犯等问题,让腐败无门、寻租无路。

　　 审计揭开黑幕

　　葛兰素史克行贿案的曝光,让人们看清了中国医疗行业滋生行业腐败的土壤以及医、药行业之间的潜规则:虚高的药价中包含了诸多的行贿成本。这一轰动全球的行业行贿违法违规问题的线索,发端于审计———审计署驻上海特派办在一次常规审计中发现和查实,并依法移送公安部门进一步查处。

　　审计人员的职业素养在于,不能放过哪怕是一个极小的疑问,因为有些不起眼的问题背后也许就藏着一个巨大无比的“黑洞”。

　　当时,审计署驻上海特派办处长王海(化名)正在带队对某国税局开展审计。分析药企财务资料时,审计人员发现,药企的营销费很大一部分付给了旅行社。一家名叫“临江国际旅行社”(以下简称“临江国旅”)的民营公司作为供应商在药企中相当活跃,与许多药企都有业务往来。他们继而又发现,有些药企第一年和某家国有企业合作,第二年就转到了临江国旅。这些“细节”在审计中不断暴露,引起了审计人员的“疑问”。以这个名不见经传的“临江国旅”为起点,审计人员揭开了一个跨国药企的惊天贿赂门。

　　审计署抽调审计人员对全国社保基金理事会进行专项审计时,已经辞职的招商基金前副总经理、专户资产投资部总监兼投资经理杨奕,就在这时进入了审计人员的视野。在基金经理中,杨奕管理的两只社保基金业绩相当好,他本人在业界的口碑也不错。2011年8月,他被提拔为公司副总经理,但不到一年他就辞职离开了招商基金。背后会不会另有隐情?审计人员从这样的“怀疑”入手,查出了杨奕具有建“老鼠仓”的重大嫌疑,并向公安部门进行了移交。经公安部证券犯罪侦查局立案侦查,杨奕“老鼠仓”案最终得以告破。

　　在例行检查中发现异常,顺藤摸瓜一追到底,考验的是审计人员的业务功底和专业素养。

　　广西移动原董事长吴唯宁落马,就是一个典型的“顺藤摸瓜”的故事。据审计组负责人透露,广西移动的工程量较大,一年的合同超过6万份。在检查历年合同时他们注意到,设在福建的一家软件公司(以下简称“A公司”)自2007年起与广西移动开始发生业务往来。而双方签署的第一份采购合同,就是吴唯宁本人促成的。引起审计人员警觉的是,吴唯宁调任广西移动担任党组书记半年多后,A公司的业务延伸到了广西。审计组发现,2007年2月广西移动招标采购一套数据管理平台,4家投标的企业中,A公司在技术标评分中排名第3位,报价在4家企业中最高,是总评分第一的投标企业报价的3倍。然而,中标的却是A公司。上述异常现象引起了审计人员的怀疑。就这样,吴唯宁成了审计组重点关注的对象。

　　审计人员追踪广西移动支付A公司的资金时发现,A公司以发工资的名义定期向一张银行卡转入资金,这张银行卡的“工资”很高,其中某一个月就发了9.8万元,且2007年至2009年间这张银行卡共领到840余万元的“工资”。其中,该卡于2009年9月曾用于支付北京市某县一套别墅(户主为吴唯宁妻子)款490余万元。

　　通过一张小小的银行卡,审计署京津冀特派办发现了吴唯宁接受相关企业利益输送的关键证据。而通过吴唯宁的这个案件线索,其原上司鲁向东(捕前系中国移动副总经理)及特定关系人接受多家企业巨额贿赂的违法犯罪案件也浮出了水面。

　　从财务资料入手细查,是审计人员工作的最主要方法。据审计署披露,曾经备受关注的吉林省舒兰市“最美最狠强拆女市长”韩迎新一案事发,最先是由审计人员在跟踪审计保障性安居工程项目时发现线索并锁定证据的。

　　审计人员在对单位工程造价进行横向和纵向对比分析时发现,舒兰市2012年保障性安居工程项目单位造价明显异常,远高于历年和同期参考单价。审计人员在核实招投标资料时发现,某公司与另外两家参与投标企业涉嫌围标串标。细心的审计人员再从财务资料入手细查,最终取得突破:该公司于项目运作当年成立,没有任何自有资金投入,只是经时任舒兰市副市长韩迎新亲自审核和批示,舒兰市相关部门拨款近2亿元才使该项目得以运作;该公司个别款项辗转打入了韩迎新亲属的相关账户。韩迎新被开除党籍、公职,其涉嫌犯罪问题已移送司法机关依法处理。

　　据媒体报道,2014年1月至11月,全国审计近10万个单位,提交审计报告和信息18万余篇,促进增收节支和挽回损失2400余亿元,移送违法违纪案件线索2300余件,还协助有关部门查处了一批重特大腐败案件。

　 　把权力关进审计的笼子里

　　正是基于审计的这些成果和优势,国务院总理李克强明确要求审计要发挥反腐“尖兵”的作用。他希望审计工作者牢牢盯住公共资金使用,当好人民利益的“守护神”,念好权力运行“紧箍咒”,既不能让资金“趴在账上睡觉”,更不允许资金跑冒滴漏和被挤占挪用。特别是各项民生资金,都是事关群众饥寒冷暖的保命钱、救济款,决不能被“鲸吞蚕食”。要瞪大“火眼金睛”,及时发现和揭露违法违纪问题和重大风险隐患。

　　但是,党政主要领导干部审计责任不清、相互推诿的现象在一定程度上存在;基层审计机关面临的审计独立性不强、队伍素质不高、经费保障不足长期存在;一些地方和部门有的问题年年审年年犯,“审计风暴”一过,问题“涛声依旧”。

　　这样的现实之下,党的十八届四中全会对完善审计制度作出重大部署。针对当前审计工作存在的问题,中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的框架意见以及配套制度一一开出方子。一是实行审计全覆盖。通过加强审计资源统筹整合和创新审计技术方法,依法全面履行审计监督职责,坚持党政同责、同责同审,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。二是探索省以下地方审计机关人财物管理改革。围绕增强审计监督的整体合力和独立性,从领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计结果报告和公告、审计执法责任、审计信息化等方面强化上级审计机关对下级审计机关的领导,强化全国审计工作的统筹。三是推进审计职业化建设。根据审计职业特点,建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制,提升审计队伍的政治素质和专业能力。

　　“框架意见以及配套制度不是就审计谈审计,而是从依法治国和国家治理高度来审视审计,在任务上明确了审计的全覆盖要求,在体制上明确了审计的独立化运用,在队伍上强调审计人员的职业化建设。这不仅提升了审计监督的权威性,而且强化了审计对于国家治理现代化的保障作用。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为,《意见》及配套制度的核心在于强化监督。

　　庄德水认为,《意见》及配套制度突破了不同监督部门之间的工作壁垒,跨越了专业知识藩篱,从预算决算、负债损益、财政收支等信息中排查违纪违法线索问题,从而体现过程跟踪、流程监控和绩效评价的监督特点。特别是《意见》及配套制度明确了审计监督的运行机制,明确了制度加科技的重构思路,包括监督前的对象数据库建设、监督中的明确工作重点和频次,监督后的成果运用和信息共享。

　　“长期以来,受制于具体机制和人力瓶颈,有些预算单位游离于审计监督之外,存在一定廉政风险。全覆盖是审计监督的内在要求,可以整合不同层级和不同领域的审计资源,把审计监督延伸进公共资金、国有资产、国有资源和领导干部等领域和群体,把权力关进审计的笼子里,形成全方位多层次的审计监督网络。”庄德水表示,这些具体思路有利于推动审计监督与深化改革、依法治国和廉政建设实现深度融合,与纪律审查、责任追究等手段实现无缝衔接。

　　在具体工作中,审计部门虽然多次刮起“审计风暴”,但“审计风暴”并没有完全转化成“问责风暴”。受访专家认为,这与审计监督缺乏独立性和权威性是直接相关的。《意见》及配套制度从审计机制的症结入手,围绕增强审计监督的整体合力,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,形成全国审计“一盘棋”。庄德水表示,审计监督的独立性探索将改变我国的权力监督格局,让监督者有“位”,也更加有“为”,进而为整个监督体系的独立运作积累实践经验。

　　 审计与检察的合作之道

　　审计工作,是反腐败的“尖兵”,很多大案发端于审计,而后将案件交由纪检监察部门、检察机关、公安机关查办。近年来,多地检察机关与审计机关就移送职务犯罪案件线索凝聚共识,出台工作意见,力促审计风暴转化为问责风暴。

　　2015年,云南省检察院反渎局主动与省审计厅联系,多次协商后,起草了《关于健全案件移送和协作配合制度的实施细则》,经省院检委会通过后印发全省检察机关和审计机关执行。实施细则会签后,省审计厅及审计署驻昆明办向省检察院移送职务犯罪案件线索13件,实施细则为推进案件查办工作搭建了有效平台。

　　《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件也关照到了“完善审计结果运用机制”这一关键问题。明确建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制;对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项,审计机关要依法及时移送有关部门和单位,有关部门和单位要认真核实查处,并及时向审计机关反馈查处结果,不得推诿、塞责。

　　北京市海淀区检察院反贪污贿赂局副局长罗猛认为,此《意见》是原则性规定,没有对审计与检察机关如何衔接作出具体规定。从以往审计与检察衔接的情况看,有几个方面需要注意与完善。

　　第一,应该形成审计与检察、纪检等机关的双向移送机制。不仅是审计机关发现问题移送检察、纪检机关,而且检察、纪检机关发现问题也可以移送审计机关进行全面或者专项审计,以进一步发现案件线索以及查证犯罪事实。第二,从以往合作情况来看,审计机关人员审计能力强、业务精,但是不少人员没有专业的法学背景与专业知识,在审计中发现问题以后,对一些行为的定性、取证固证存在着这样那样的缺陷,应该引入法律人员参与审计。第三,从审计法与刑事法律的衔接来看,目前还没有相应的配套机制,如移送、提前介入、结案答复等相关问题,需要两法衔接予以明确,更重要的是需要相关机关在合作配合中不断发现问题、及时修改完善机制。第四,审计中发现的犯罪线索移送司法机关,司法机关对犯罪事实立案侦查以后,如果需要审计,一般是由司法审计机关或者社会上具有审计资质的会计师、审计师事务所来进行,这就是一种重复劳动,有必要赋予我国审计部门出具审计报告的司法证明效力。