李养志：检察机构设置存在的问题及改革设想

近年来，我国社会发生了深刻的社会变迁，在响应人民群众对检察权的期待之下，检察制度自身也在思索适应其定位与发展方向。就检察制度而言，检察权的行使与执法公信力的确立对检察改革具有至关重要的作用。着眼于检察机关内部，内设机构设置成为影响着检察权行使与执法公信力的关键因素。有必要对当前机构设置中存在的问题及改革设想加以分析。

一、内设机构设置存在的问题

检察机关的内设机构，是检察机关内部的功能单位，是检察权运行的组织载体，也是检察权内部分解和管理的组织保障。从我国目前的情况来看，检察机关的内设机构设置可以用一个字来形容，那就是“乱”，这一混乱局面对检察机关自身发展产生影响：

第一，检察机关内设机构设置的不合理，影响检察职权行使的整体性。检察机关的内设机构设置过多，检察职权被过度细分，相同的职能形式重复体现，例如侦查监督部门与公诉部门分别对相同的犯罪事实和证据进行审查，分别制作审查文书，最终分别形成各自内卷存档，效率问题难以体现；在涉及交叉职能时往往又容易造成不同内设机构之间的推诿，检察职责无人履行；而在需要多个内设机构之间相互协助时，合作的结果也往往不尽如人意，例如反贪局与反渎局在共同查办同一线索时，由于两个内设部门往往由不同的副检察长分管，人员调配及调查步伐的统一上往往并不能及时实现。

第二，检察机关内设机构设置的不科学，影响检察机关诉讼监督职能的充分发挥。我国法律赋予检察机关的职权，主要包括三大方面，分别是是职务犯罪侦查权、刑事检察权以及诉讼监督权。长期以来，诉讼监督职能较之于其他两项而言，一直处于相对弱势的地位，可以说这与检察机关内设机构设置上的不科学是息息相关的。例如，侦查监督部门与公诉部门既承担审查逮捕与审查起诉的刑事检察职能，同时也赋予其对于侦查活动与法院审判活动的监督职能，在繁重办案压力之下，有限的人力资源，往往使诉讼监督职能的发挥受限。

第三，检察机关内设机构设置的不合理，不利于有限的人力资源的充分利用。当前检察机关主要内设机构设置虽然在不同级别、不同地区上存在区别，但一般都包括以下几个部门：（1）侦查监督部门（2）公诉部门（3）反贪污贿赂部门（4）渎职侵权检察部门（5）监所检察部门（6）控告申诉检察部门（7）民事行政检察部门（8）其他部门，如政工、办公室、行政装备、职务犯罪预防、法律政策研究室、纪检监察、技术等部门。相比较于内设机构的齐整，检察机关内部的人力资源却相形见绌，特别对于基层检察院而言，把极其有限的人力资源分摊到各个部门之中，不可避免的出现“一人科”、“二人科”，而这样情形的出现，无论是对于相关科室职责的履行抑或是科室成员的成长而言都是不利的。

第四、检察机关内设机构设置的不合理，影响检察官专业性、权威性形象的确立。检察官是具有丰富的法律知识与深厚的理论功底的职业群体，从比较法的角度来看，各国的检察官都是具备较强的专业性知识，给民众以专业、权威的形象，而在我国，法律规定上检察官比起其他国家而言权力更广，然而，专业性并不强。究其原因，其中一个就根源于检察机关内设机构设置的不合理。现阶段而言，检察机关内设机构中业务科室与非业务科室的比例接近2:1，更有甚者，非业务科室的比例更高，这造成的后果就是大量的检察官从事的是非检察业务的工作。这样的体制下，将使得部分检察官丧失对于检察业务钻研的热情，法律知识、业务水平被荒废，造成人才的浪费。另外，由于业务部门有限，有些具有较高业务水平的检察官经提拔之后，无法继续留在业务部门，可能要到非业务部门任领导职务，其到非业务部门之后，从事的都是事务性的工作，从而阻断了专业型人才的养成。以上种种致使检察官这一职业在检察官群体内部或者在民众中都难以形成专业性的形象，也就无法树立其权威，造成检察官群体的形象不够鲜明。

二、改革设想

检察机关内设机构的设置属于检察机关体制问题，而但凡体制问题总是要与特定时期政治经济发展程度相适应。现阶段检察机关内设机构的设置显然已无法适应当今社会发展之趋势，改革可以说是迫在眉睫。而检察制度发展到如今，已具备了改革的条件。检察制度的改革也应当顺应如今的改革大潮流——大部制改革管理模式，“以深化体制改革，优化司法职权设置，规范司法行为，建设公正权威高效的社会主义司法制度“为目标，将目前职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门。

第一，设置职务犯罪侦查局，包含原先反贪局、反渎局、职务犯罪预防、举报中心等部门的职责，全面负责职务犯罪线索的受理、初查、侦查、调查以及职务犯罪预防工作。局内不再设置不同部门分别负责不同工作，而是成立以检察官为主体，配以若干检查事务官的办案小组，在检察官的指挥下开展工作。

第二，设置刑事检察局，负责刑事案件的审查逮捕、审查起诉工作，但不再包含侦查监督、审判监督的职能，在办案的过程中，如发现有需要监督的事项，移送其他部门处理。部门内部也不再分批捕与公诉两套机构，而成立以若干检察官，辅以检察事务官的办案小组，实行“捕诉合一”。对于相对简单的案件，由检察事务官主办，检察官只负责重大、复杂案件的审查以及所在小组案件的指导与把关，这样的工作模式下，有利于检察官从繁冗的工作中解脱出来，以专研专业知识，同时也有利于检察事务官在检察官的指导下，有针对性地进行培养，以成为检察官的候补力量。

第三，设置诉讼监督局，全面包含原先控告申诉部门、监所部门、民行部门，但又不限于这些部门的职能，而是对于法律规定的检察机关的诉讼监督职责都集中由该部门行使。由于该部门所涉领域的多样性，涉及到不同的诉讼程序，应当以涉及诉讼程序类型的不同为依据对检察官办案小组进行分类，以实现检察官的专业性，而控告申诉方面的业务，除是否提出抗诉由检察官研究决定外，其他的业务由检察事务官处理即可。

第四，设置检察事务局，具体负责政工人事、办公室、技术部门、法警等保障检察机关得以正常运行的职责。该部门与其他部门管理模式不同，但同时也不是单一的管理模式，而是根据所从事工作类型的不同，分属不同的管理序列，技术人员的工资、福利方面以技术职称为依据；法警人员则以警衔为依据；其他的人员则依公务员法为相关依据。这样技术人员或者其他专业人才可以充分地发挥其自身专业优势，真正实现“科技强检”。

第五，设置检委会办公室，负责检委会的日常工作以及研究室的工作，同时加入原先的纪检、监察部门的内部监督职能，以及负责案件管理部门，以实现全院案件办理的动态掌控。由于该部门从事的是对于检察机关的内部监督，并不属于检察权行使范畴，所以该部门也由行政人员担任。

（作者：泾阳县人民检察院检察长  李养志  主编：肖自春）