民事抗诉及再审检察建议办理程序的规范

民事抗诉与再审检察建议是人民检察院行使审判监督权，纠正法院确有错误生效裁判的有效途径。《民事诉讼法》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》等法律法规对民事抗诉和再审检察建议使用的范围、程序等进行了规范。本文拟从基层民事检察工作的实际出发，结合法律规定，对民事抗诉和再审检察建议办理程序的规范问题谈一点自己的粗浅认识。

一、民事抗诉、再审检察建议的发展

（一）民事抗诉

1991年《民事诉讼法》第185条明确规定了人民检察院民事抗诉权：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉……”“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”2001年9月30日最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对民事抗诉案件的受理、审查、提出抗诉及出庭等程序作了进一步规定。2011年最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《两高意见》）对人民检察院民事抗诉权予以重申，规定“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”将民事调解列为抗诉对象，扩大了抗诉的范围。2012年民事诉讼法修改，除了重申人民检察院抗诉权外，进一步明确了抗诉的条件，并明确了检察机关对民事调解的抗诉权。2013年9月23日最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）对2012年民事诉讼法关于抗诉的规定进一步细化，区分了可以提出抗诉和应当提出抗诉的情形，使抗诉监督方式的适用更具可操作性。

可以说，经过20多年的发展，抗诉作为一种有效的法律监督方式，在纠正法院错误裁判、推动公正司法等方面发挥了很大的作用，其自身的适用也已经趋于成熟。

（二）再审检察建议

司法实践中，对再审检察建议的探索早就开始了。2001年最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章首次规定了检察建议，该章第47条、第48条分别列举规定了可以向人民法院和有关单位提出检察建议的情形。2011年《两高意见》第七条明确提出“再审检察建议”：“地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。”2012年修订的《民事诉讼法》第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”虽然未明确提出再审检察建议的概念，但将其以检察建议形式予以法律化，并与抗诉并列为审判监督方式之一，同样是很大的发展，有助于司法实践操作。2013年最高检《监督规则（试行）》明确提出再审检察建议，区分了再审检察建议与一般检察建议，并对再审检察建议的适用情形、适用程序、与抗诉的衔接等进行了规范，这对于法律改革不无裨益。

二、抗诉及再审检察建议的适用

（一）适用情形

民事诉讼法第200条列举规定了应当再审的情形，包括证据、法律适用、程序、审判人员行为等总共十三项。第201条规定有证据证明调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。结合民诉法第208条，可以明确抗诉、再审检察建议适用的情形即为第200条、第201条规定的情形。

（二）二者的区别

抗诉相对于再审检察建议来说起步早，发展比较成熟，各地对抗诉案件的办理程序也比较规范完善。而再审检察建议则因为法律规定较晚、司法实践中摸索时间较长，办理程序或多或少存在不规范的情形。此外，法律明确规定人民检察院抗诉的案件，人民法院应当再审。换言之，只要人民检察院提出抗诉，就必然启动再审程序。而对再审检察建议则并未赋予强制效力，仅仅是建议，法院可以采纳，也可以不采纳。司法实践中也存在着法院对检察建议置之不理的情形。

（三）二者适用上存在的问题

在民诉法修改前，可以说再审检察建议并未明确纳入法律，仅在办案规则中作了简单规定，司法实践中使用的随意性比较大，而且为了保证案件再审率，检察院更倾向于采取抗诉方式。另外，根据相关法律法规的规定，检察建议不被法院采纳，人民检察院可以提请上级人民检察院抗诉。而在实践中，由于考核制度中抗诉分值高于再审检察建议，往往还会出现对同一案件先提请抗诉，若未被支持再发再审检察建议。这些问题使再审检察建议面临着尴尬的境地，有浪费司法资源之虞，一定程度上影响了再审检察建议的效果，制约着民事检察工作的发展。

三、抗诉及再审检察建议办理程序的规范

笔者以为，规范抗诉及再审检察建议案件的办理程序，确保监督效果，可以从办案人员业务素质提升、制度改革等方面着手作一些有益的探索，为相关法律的完善提供实践参考。具体来说，可以从以下几个方面来规范：

（一）注重民事检察干警的业务培训，不断提高办案水平。办案干警是规范办案程序的主体，只有不断提升办案人员理论水平，树立依法规范办案的意识，才能推动司法规范化，更好地提高办案质量。日常工作中，办案人员要养成及时学习新法律的习惯，对修改的法律法规认真研究，准确把握法律修改的目的、精神，力求在工作中正确适用。同时，上级院要加强对基层院的业务培训和指导，培训避免走过场，可以适当增加培训课时，对基层检察院的培训要注重基层办案实际，确保培训取得实实在在的效果。

（二）加强调查研究，为完善考核机制提供实践参考。现行考核机制基本上是上级制定，与基层检察工作实践存在脱节的现象，这在一定程度上影响了基层民事检察工作的开展。比如民事诉讼法修改后，对生效民事裁判的监督一般情况下经过法院再审程序才能申请检察院监督，而法官的办案水平也在不断提高，一般通过再审程序就能纠正错误，因此真正能够进入检察机关的案件少之又少。基层民事检察工作集中在执行监督和审判程序违法监督方面，而考核标准中这两方面监督案件的分值远远低于再审检察建议和抗诉案件。因此，基层院在做好本职工作的同时要加强调查研究，多写有价值的调研，为上级院不断完善考核机制提供实践参考。

（三）对再审检察建议和抗诉，既要注意区分适用，又要注意衔接。在司法实践中，对生效民事裁判的监督主要通过再审检察建议和抗诉进行监督。但这两种监督方式没有明显的界限，在使用时可能会存在既可以发再审检察建议，也可以提请上级院抗诉的情况。这就要求办案人员严格按照《民事诉讼监督规则（试行）》的相关规定，对可以适用两种方式的，尽量通过与同级人民法院沟通，启动再审程序来纠正，这样既方便当事人，也节省了诉讼资源；对于规则规定的符合应当提请抗诉的案件，则要及时与上级检察院沟通，通过抗诉来纠正错误裁判。另外，对已经发出再审检察建议，法院没有及时答复或者不予采纳，但裁判确实存在法律规定的违法情形的，要依法及时变更监督方式，保证监督效果。

（作者：铜川市印台区人民检察院    付丽娟    编辑：王瑾）