民事行政抗诉及再审检察建议办理程序的规范

人民检察院作为法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，从而维护司法公正和司法权威。民事行政抗诉和再审检察建议都是检察机关在民事行政诉讼程序中，履行检察监督权的活动，民事行政抗诉和再审检察建议形成了一个完整的监督体系，二者相辅相成。但是相关的办案规则并未随着诉讼法的修改而改变，在司法实践中造成了一些问题，本文提出一些浅薄的看法，以期有益于民行检察监督的实践。

一、民事行政抗诉及再审检察建议概述

（一）民事行政抗诉及再审检察建议的概念

抗诉是指人民检察院对人民法院作出的判决、裁定，认为确有错误时，依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。民行抗诉就是检察机关从监督的角度，纠正人民法院在民事、行政诉讼活动中对案件的错误处理，并监督法院审判权的不当或违法行使的活动。

再审检察建议，是指人民检察院对一些民事、行政申诉案件，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。

（二）民事行政抗诉及再审检察建议的功能

民事行政抗诉制度是人民检察院对人民法院的审判活动实施法律监督的一项重要的制度,对维护司法公正、保障生效裁判的权威性以及保证国家法律的统一正确实施,发挥着重要作用。检察机关开展抗诉工作已十多年来了,通过抗诉纠正了大批在程序上、实体上确有错误的生效裁判,为实现法律的公平和正义做出了应有的贡献。这种通过对审判权的监督,是中国特有的一项法律制度,是符合中国国情的、是保障司法公正的重要的制度。

再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式，检察建议作为抗诉监督的补充是非常必要的，它与抗诉相辅相成，构成一个完整的监督体系。

二、民事行政抗诉及再审检察建议的现行程序

实体和程序相辅相成，进一步了解抗诉和检察建议的办理程序，才能从中发现问题，找出缺陷，进行完善。

虽然民事诉讼法及相关的诉讼法规都有很大程度上的变化，在审判监督程序方面尤为明显，但是民事行政抗诉的具体办理程序并没有及时进行相应的修改。大的方面如申请抗诉的期限、抗诉案件的受理范围等，尚可参照新诉讼法适用，具体的办理细节，如抗诉案件如何立案、如何审查等，没有新的相对应的细则可供实践，实际中一直沿用《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，这一规则详细规定了民事抗诉案件的办理程序，包括受理、立案、审查、抗诉、出庭各个环节。虽然详尽，但是在诉讼法已然修改的背景下，其显然存在和实践不相符的情况，对其进行完善，以便使民事抗诉程序更加规范。

修改后的民事诉讼法对再审检察建议的具体程序没有进一步规定，从实践要求以及立法依据上看，再审检察建议程序上还有待健全和完善。

三、民事行政抗诉及再审检察建议程序的规范化

  （一）民事行政抗诉程序规范化

随着国家社会主义市场经济建设的不断深入，诉讼法时有修改，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》有的地方已不适应新形势的发展需要，在此笔者提出几点浅薄的建议，希望起到抛砖引玉的作用。

第一，为了规范立案程序，确保抗诉案件质量，严格立案条件，应慎重立案。所以，笔者认为《规则》应对确定立案与否，做出明确程序规定。建议按审级的原则来确定立案与否的决定权——一审案件由同级人民检察院确定是否立案，二审案件由上级检察院确定是否立案。

第二，对于调（借）人民法院审判案卷的问题，不应限制在立案以后，在确定受理后就可以向人民法院调（借）审判案卷。主要是在于从受理到立案中间，有一个事实上是存在的初步审查过程，在这个初步审查过程中，单凭当事人一方提供的材料无法说清案件的事实、证据以及人民法院的审判过程。只有通过查阅案卷，才能达到目的。所以，为了严格立案条件、慎重立案，从而达到提高抗诉案件整体质量的目的，建议对这一条进行修改。

第三，对上级人民检察院交办、转办民事行政申诉案件给下级人民检察院办理时，在制作交办、转办函和移送相关材料的时候，应当根据不同案件移送原审上级法院的案卷材料：对于上级院决定立案后交下级院办理的，上级院要同时移送原审法院的案卷材料；下级院审查后，请示上级院决定立案的，上级院在批准立案的同时，应将原审法院的案件材料移送下级院。建议在《规则》中应当将这一点明确规定。这主要是因为，在一些地方上级院交办立案审查的案件，不同时移送原审上级法院的案卷材料，而下级院又无法调阅上级法院的案卷，造成下级院的工作被动。

（二）再审检察建议程序规范化

再审检察建议作为中国司法实践中自行发展起来的民行检察监督制度,有其存在的必然性和可行性,而在《民事诉讼法》修改后,就更应进一步明确其适用,完善相关配套制度,切实提高检察监督的水平。 

笔者认为应将再审检察建议案件作为“准抗诉”案件办理，民事再审检察建议应经立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察长决定等一整套严密的程序后形成。实体的公正必须有程序的公正来保证。民事行政再审检察建议启动的基础是检察权,其适用程序就应当像抗诉书一样严格。民事行政再审检察建议的适用标准应与抗诉一致,限制在民事诉讼和行政诉讼的范围内。根据修改后《民事诉讼法》第208条的精神,再审检察建议和抗诉应属于并列适用,他们的适用标准都应是在第200条规定的13条情形中,由检察院按照案件情况自由选择适用再审检察建议或者抗诉。

随着诉讼制度的发展和演进，民事行政检察制度要及时进行相应的调适，以便规范适用抗诉制度及再审检察建议，从而完善多元化监督机制，最大范围地确保案件质量、办案效率和社会效果的统一,实现检察院法律监督的最佳效用。 

（作者：潼关县人民检察院 周彦荣 张妩妍 编辑：祝长英）