陕西小城镇建设加快探索 宝鸡模式迎风而生
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2015年中央一号文件，再次将如何引导和鼓励社会资本投向农村，如何加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，确定为必须解决的重大课题。近几年， 陕西 省在解决农村小城镇建设资金缺口等方面先行先试，取得了有益经验，催生了“宝鸡模式”。证券时报记者期望通过展现“宝鸡模式”的“星星之火”，为破解新常 态下的农村城镇化建设资金短缺的难题带来一些启示。
证券时报记者 张栋
农村城镇化遥不可期？
由于东西部经济发展不平衡，西部地区的城镇化率大幅低于东部地区。陕西省有县城以外的建制镇827个，整体规模小、乱、散，无法对县域经济发展形成有力 支撑。为破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展，陕西省政府在2011年就出台了《关于加快重点示范镇建设的通知》，要在全省遴选30个基础条件较好，发 展潜力较大的建制镇，作为带动全省小城镇建设的重点示范镇，目标是力争用3到5年时间，使30个重点示范镇镇区面积扩大一倍以上，达到132.9平方公 里，城镇人口达到116.7万人，使各重点示范镇初步形成县城副中心，成为农民进城落户、创业的平台。到2015年，全省城镇化水平要达到57%以上，而 到2020年，要达到65%以上。
作为配套政策，陕西省政府为每个示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标和连续三年、每年1000万元 的专项启动资金支持。要求各地综合运用撤乡并镇、保障性住房、扶贫和避灾搬迁、鼓励农民进城创业等相关政策，集中捆绑使用各类项目和资金，优先支持重点镇 发展，充分发挥好财政资金的放大效应。各地也可按照城乡建设用地增减挂钩的办法，充分利用1000亩用地指标，在安置进镇农民的基础上，拿出部分土地，通 过招拍挂进行商业开发，盘活土地资源，为重点示范镇建设提供资金保障。鼓励民间资本以个人独资、合资等方式建设经营城镇供水、供气、污水处理、垃圾处理、 商业等基础设施。
政府的相关政策、决心都已明确，但在后续实际操作中，镇乡建设资金的巨大缺口成了无法逾越的障碍。虽然陕西省在对镇乡 进行扩权改革，赋予镇一级政府城建管理职能，但新增建设用地指标和土地出让金也只能在县一级政府的比例分成中安排。目前，陕西镇乡一级各类财政负担人员平 均约为400到500人，而镇乡一级并不设独立财政，靠天吃饭，基本没有自我发展能力。资金的分配现实是建设县城都不够用，惠及乡镇更是无从着落。加之政 府出台扶持城乡统筹发展的配套政策，及相关发展项目向镇乡倾斜力度不够，所起到的作用极其有限。
近年来，国家和地方财政每年用于支持 “三农”发展的财政经费多达三十多项，但扶持资金分散到十多个部门，这种撒“胡椒面”式的投入方法，根本无法产生预期效益。据悉，陕西省政府前期支持重点 示范镇建设的1000万元启动资金，如此分散投放之后收效寥寥，城镇化之路似乎遥不可期。