陕西首宗农村集体经营性建设用地入市剖析

作为我省唯一一个承担国家农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点的地区，西安市高陵区的改革试点工作目前已进入攻坚期。相比较宅基地改革试点在全区推广、土地征收已完成制度层面设定，今年5月，集体经营性建设用地入市也迎来重大突破——高陵区鹿苑街办北樊村一宗2.65亩的集体用地协议出让给高陵区洁神清运有限责任公司。首宗集体经营性建设用地入市是如何实现的？带来哪些启示？下一步又将如何推进？

“农地”入市，多方受益

“5月16日以后，有好几拨人找我，问村上还有没有可以出让的土地。”6月21日，记者再次见到高陵区鹿苑街办北樊村村支书刘涛时，他正和当地国土所所长忙着商量村里两块准备入市土地的相关情况。

刘涛提到的5月16日，正是我省第一宗农村集体经营性建设用地入市的日子。当天，高陵区洁神清运有限责任公司负责人张宪政从西安市国土局高陵分局领到了一份不动产产权证书。与以往从政府手中取得的国有土地建设用地使用权证不同，这份证书上的土地权属为“集体建设用地使用权”，这也是我省发出的第一份农村集体经营性建设用地入市产权证书。

该地块位于高陵区鹿苑街办北樊村6组，面积为1769.17平方米，折合2.65亩，之前一直租赁给他人。此次北樊村6组委托村集体经济合作社作为入市主体，以就地入市的方式，将其协议出让给洁神清运有限责任公司，规划用途为商业加油站，出让年限40年，出让价为40万元/亩，总价达到106万元。

“搁以前，想都不敢想。”当了12年村干部，管着村里的大事小事，刘涛充分体会到了入市的意义。“以前2.65亩地10年才给5000元，1亩地1年不到200元，如今1亩地1年就1万元，地价升了50多倍，村民分的钱也大大增多了。”

同样升值的还有村庄的集体资产。刘涛介绍，土地收益中，除过给政府缴纳的土地增值收益调节金外，剩余资金部分用于村民固定分红，部分留作村集体扩大再生产，壮大集体经济。

而对于拿地的洁神清运公司来说，也有利好。“租地发展，要交租费、面临变数多不说，还不能贷款，如今一次性拿下40年的使用权，省事省心，产权也能抵押贷款，更利于公司发展。”公司负责人张宪政坦言。

“让农村产权权能充分彰显，是土地制度改革的一项重要内容。”提及农村土地制度改革的意义，省国土厅土地利用处处长贾海波说，入市唤醒了农村“沉睡”的资产，推进了资源均衡配置，在促进集体经济可持续发展的同时，也赋予了农民更多财产权利。

从“0”到“1”，如何突破

除过首宗入市的集体经营性建设用地，高陵区还包装了8个可以入市的土地项目。

以往，农村集体经营性建设用地难以自由流转，其结果是城市建设用地日渐短缺的同时，农村集体建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。高陵区国土部门做过调研，全区农村集体经营性建设用地共1500多亩，符合相关土地规划、产权明晰等条件可以入市的有23宗400多亩。

为了推进改革顺利实施，高陵区先后制定了《农村集体经营性建设用地入市管理办法》《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》等10项试点制度，确立21个重点村全力推进试点工作，并围绕“哪些地入市”，摸清了全区集体经营性建设用地底数，做了重点筛查。

敲定入市地块后，关系到利益分配的“谁来入市”就成了改革的一个关键。“改革目的之一就是要让农民分享土地增值收益。”高陵区国土局总工程师高利民坦言，高陵自2016年9月按照中央部署，在原宅基地制度改革试点基础上，又新增了农村土地征收和集体经营性建设用地入市两项试点任务。实际操作中，他们将几项改革相互融合，结合农村产权制度改革，成立农村集体经济合作社，作为入市主体，村民小组土地可委托村合作社代理入市。目前，全区86个行政村已有10个村成立了集体经济合作社。

具体到北樊村，村上成立了全体村民入股的村集体经济合作社，由于入市地块主要涉及6组450名村民，便由6组委托村合作社代为入市。入市前，村上召开了三轮村民代表大会，并聘请第三方评估公司对该地块进行估值，再向街办和区政府申请履行入市手续。

而对于备受关注的利益分配问题，高陵区制定了几大原则：上缴政府的土地增值收益调节金，工矿仓储用地为15%、商服用地为20%，留用村集体的发展资金不超过30%。北樊村在实施中，将交易额的20%作为土地增值收益调节金缴纳政府，剩余25%留作村集体资产，其余全部分配给6组450名村民，平均每人能分到1400元左右。

从“1”到多，还需完善

除了新增入市项目，在入市方式上，高陵区也在探索更多模式。如张卜街办庙西村就拟将4亩靠近水渠边的闲置土地，通过整治，与邻近310国道的同等面积集体用地对换，实现调整入市。

然而，从“1”到多，还有很长的路要走。

“高陵符合入市条件的分散闲置土地不少，但除城区外，大部分因交通、地理位置等条件不好，整体表现出的市场热度并不高，也导致实现同价的难度较大。”高陵区国土局建设用地科科长郭健坦言。

就在不久前，张卜街办韩家村一个已经进入公示期、交易额达到290万元的入市项目遭遇“夭折”。“韩家村是高陵最远的一个村落，附近也没什么产业，受让方可能还是顾虑拿到地之后，其利用价值能否发挥。”郭健说。

政策配套跟进不足也是影响改革进程的一个因素。作为试点地区，高陵2015年由县升区，规划权限上交给西安市，为了推进改革，高陵确定由区上建设和住房保障局继续行使原县级住建部门的权力，为入市地块出具了规划条件，但受让方下一步若在已拿地块上做开发建设，必须报批规划部门取得相应许可证，然而已属西安市管辖的规划部门则无法依据现有法律政策发证，那么受让方的权益如何维护，是无法回避的问题。

同样，相比较国有建设用地的出让主体为政府，与集体用地的出让主体——村级组织打交道，也让不少投资人对市场预期有顾虑。

而一些业内人士对土地增值收益调节金的比例亦有担忧。国有土地和集体经营性建设用地不论从取得的手续、程序上，还是取得的难度、资金投入上都相差悬殊，如果一直按照目前的土地增值收益调节金执行，也许会加大今后国家征地的难度，不利于重点项目、民生项目落地。

对此，贾海波认为，高陵区目前尝试的土地增值收益调节金还有再探索的空间。“农村土地制度改革的方向是同价同权，但与国有土地入市收益直接进财政不同，农村集体土地入市的收益需兼顾国家、集体和个人等多方利益。找到几者之间的平衡，维护好各方利益，也是改革的一项重要内容。”(记者 乔佳妮)