城乡双重视角下的村镇养老服务（设施）研究
同济大学建筑与城市规划学院副教授 张立
2013年我国60岁以上老年人口数量达2.02亿，占总人口的14.9%，标志着中国已经步入了老龄化社会，其中农村地区的老龄化形势更加严峻。城镇化的大趋势导致了农村空心化现象，致使村镇地区传统“养儿防老”的养老模式面临巨大冲击。村镇地区公共服务（设施）的欠缺，使村镇老年人面临着比城市老年人更大的养老困境。本文以南方发达地区某市的村镇地区为研究对象，从农村和城市两个视角探讨了养老服务（设施）的需求特点和供给困境。
研究表明，无论农村居民还是城镇居民，都倾向于农村养老。对于村民而言，对养老机构的认可度较低，城市居民的认可度稍高、支付能力也稍强。问卷显示，80%以上的受访者表示将养老服务（设施）与医疗卫生设施结合十分有必要。这对农村地区的养老服务（设施）配置方式有启示意义。
虽然村镇养老服务的需求较大，但养老设施供给面临着“质”和“量”的双重挑战。村镇地区的养老服务（设施）供给严重不足，虽然少量村镇配备了相关设施，但在使用、管理及服务上严重滞后。在制度建设方面，由于社会上对敬老设施和养老设施的概念混淆，导致关于养老服务（设施）的相关规范尚十分匮乏。同时，政府财政对于养老设施和服务的关注度也不够，尚未列支独立预算。此外，村镇地区的交通不便和交通服务欠缺也导致城市居民到农村养老的愿望难以实现。
结合对国内外经验的相关研究，对构建村镇养老服务（设施）体系提出了如下建议：以基础服务（设施）普及为基础，促进养老服务的多元化，促进村镇一级居家养老辅助服务（设施）；探索结合村镇卫生医疗设施等其他社区公共设施，将养老服务（设施）融入到多位一体的村镇社区服务体系中；创新农村养老保险制度，从源头解决农村养老的经济问题；制度要灵活，将公立机构的社会福利服务与盈利经营服务相结合；适应地方政府的财政支付能力，适度发展乡村养老产业；财政独立列支，提高村镇养老设施的服务水平。
武汉市“四化同步”规划编制思路解读
武汉市规划研究院 胡飞
按照中央城镇化工作会议以及国家新型城镇化规划的相关要求，湖北省委、省政府在全省遴选了21个“四化同步”示范乡镇，并开展试点规划工作。武汉市规划研究院在湖北省住房城乡建设厅的指导下，编制了《湖北省镇域规划编制导则》，并在试点规划编制工作中予以实践，全面探索了不同类型城镇内生、可持续的发展路径。现将小城镇“四化同步”规划总结成以下五大方面的创新转型：
一、体系观转型：以“三生”空间融合为统领，谋划了具有针对性的规划体系。
在纵向上，形成“全域、镇区、村庄”三层级主干规划体系。其中，镇域规划做到了全域各类资源的空间落实；镇区规划落实规划内容“下沉”，做到了控制详细规划深度；村庄规划通过对村域规划和居民点规划的系统谋划，确保能够有效指导村庄建设实施。在横向上，规划以产业发展、土地利用、美丽乡村以及其他针对核心发展问题的多个专项规划或专题研究来支撑三层级主干规划，全面促进主干规划与其他各部门规划有效融合，形成综合性规划平台。
二、发展观转型：以生态优先、土地集约利用为基础，科学合理地研究了武汉市小城镇健康、质量发展的新思路。
以武湖街为例，具体表现在4个方面：第一，通过产业发展专项规划，科学设置产业发展“负面清单”，坚持产业转型和项目准入控制；第二，根据全域生态环境和农地资源的综合评估，形成全域和镇区双层级生态控制模式，满足武汉市基本生态控制线的管控要求；第三，为满足城镇紧凑发展要求，制订了四大类、十二项的土地集约节约利用的控制指标体系；第四，通过产城、产村融合的专项研究，确保城乡一体化下的全域健康发展。
三、方法观转型：以多规协调为手段，提出了武汉市小城镇全方位、多角度合力发展的新路径。
本次规划工作以统一的基础数据平台、统一的规划期限和发展目标、统一的空间布局以及统一的管控要求为基础，全面整合了国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及其他部门专项规划，真正在全域实现了多规协调下各类发展措施的有效对接和空间落地。
四、策略观转型：以项目建设为重点，制订了武汉市小城镇规划“下沉”的新举措。
结合全域建设需求，规划提出了“项目化”的发展思路，明确了不同层面及角度的近期建设内容，通过项目投资强度、规划符合性、项目建设进度等多因子综合考评，全面制订了七大类近期行动计划和121个近期建设项目，并以此为依据，创新建立了试点乡镇土地计划报批项目库，多途径利用好土地增减挂钩、低丘缓坡改造等政策组合，科学分配土地计划指标，确保了规划实施的时序性和可操作性。
五、实施观转型：以贴近管理为目标，科学开展多项政策研究，积极创新试点乡镇实施路径。
结合试点乡镇发展基础，规划明确了“精细化”的特色发展模式，切实有效地制订出“四化同步”发展“路线图”，并创新政企共建、村企共建等实施方式，为试点规划的有力实施提供了充分的路径指引。在这个基础上，武汉市规划研究院也以建立一个办法、一套规定、一系列的标准的管理框架为目标，对农村地区建设管理进行了系统性研究，为农村地区建设管理提供了科学有效的政策指引。
从“二元”到“一体化”
重庆渝蓉城乡发展研究院 赵宜胜
“生存还是死亡，这是一个问题”。1961年，简·雅各布斯以其鲜明的建设性的批判立场，发表了《美国大城市的死与生》，在西方规划界掀起了一场“大地震”。今天，同样的问题摆在了我们的面前。长期的城乡二元结构、在此基础上形成的政府职能分割以及非互联网时代的产业局限等现实障碍，使规划的有用性和可操作性受到了挑战。我们必须在政策、产业和空间三个层面，将城乡二元结构下的离散、割据，转变为城乡一体化条件下的聚合、协同。
在城乡二元体制下，城镇化成了消灭村庄和制造“城中村”的“始作俑者”，被屏蔽在规划管理之外的村庄，要么“等死”要么“作死”。只有将城乡规划的一体化以及村庄规划在《城乡规划法》里纳入法定规划，才能使乡村获得新生。
7年前，在重庆市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区之际，我们深入到重庆市九龙坡区千秋村，试图在当时快速推进的城镇化浪潮中做一个以保护“三农”为前提的村庄规划与实施的综合试验。事实上，当时周围的村庄，要么被纳入城镇征地而快速消亡着，要么正快速产生大量违法用地和违章建筑。
在城乡二元体制下，“望得见山，看得见水，记得住乡愁”只能是一个无法实现的乌托邦。2008年颁布的《城乡规划法》，使上述问题的解决成为可能。我们立即以此前以产业为主线并落实到土地和空间的总体规划为基础，完成了经国土部门和规划部门分别批准的土地利用规划和村庄规划，成为重庆市第一个“三规”叠合的村庄规划体系。
村庄规划对于规划界是全新的课题，不了解农村，不懂农村产业和农民生活及其在现代化过程中的需求和演变，照搬城市规划的一些原则和方法，也会让村庄“作死”。
村庄规划更重要的环节在于能否实施。现行城乡二元体制还在许多方面制约着村庄规划的落地实施，村庄规划蓝图的实现还有待于城乡一体化改革在多方面的推进，我国乡村的新生还在披荆斩棘的路上。
在城乡二元结构条件下建立的政策法规是一个自上而下的严格体系，处于基层的探索试验无法打破“上位法”的至高无上的权威地位，造成了“依靠现有政策去改革现有政策”的悖论。村庄规划解决了村庄建设的合法性，但村庄建设的可行性、现行的土地政策和金融体系从根本上制约着村庄规划的实施，面对美好的蓝图和广袤的土地，无论是村民还是外来投资者，谁都无法像城市经济那样获得金融等各类市场要素的认可和聚集，只能望“图”兴叹。
党的十八大吹响了新型城镇化的号角。我们相信，随着全面深化改革和城乡一体化的不断推进，我国的村庄不仅会生机盎然，还会成为美丽中国最生动的画卷。（来源：中国建设报）
责任编辑/张维
