做好风险评估 强化环境追责

      邓水平

　　2015年1月1日，新修订的《环境保护法》将正式实施。这部被誉为最严厉的《环境保护法》在备受关注的同时，也肩负着解决各项环境、资源、生态问题的重担。而环境追责，直接关系到《环境保护法》的有效实施。从政府到企业，从群体到个体，从区域到地方，都将纳入环境追责制度的考究和执行对象。

　　新法进一步加强环境监管的力度

　　新修订的《环境保护法》在多个层面强化了环境监管力度。

　　首先，在法律层面上明确环境保护是国家的基本国策。新法第四条增加一项，强调“保护环境是国家的基本国策。”同时，新法规定每年6月5日为环境日。

　　其次，确定环境保护的发展方向。旧法第一条中“促进社会主义现代化建设的发展”改为新法中“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。

　　第三，加大地方政府和环保部门的追责力度。新法进一步明确了有关部门环境保护监督管理的义务和职责。地方政府及其环保部门应当负责环境质量及突发事件，包括对本行政区域的环境质量负责，对突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等；上级人民政府环保部门可对下级违法人员进行处罚；地方政府可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准，地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

　　第四，明确对排污单位的监管法律依据。例如，新法第二十五条规定，可以对排污单位采取查封、扣押、停业、关闭措施。对于造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

　　第五，严格执行信息公开和实时监督制度。

　　新法规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。包括公民、法人和其他组织有依法获取信息的权利；各级人民政府有公开环境信息的义务；公民、法人和其他组织有权对环境违法行为举报；上级信息公开和下级实时监督工作须双轨并行。

　　追责力度加强促进新法实施

　　新修订的《环境保护法》要落到实处，必须将责任落实到位。新法进一步强化了责任追究。

　　环境责任的法律责任追究根据法律的制裁的形式不同分为环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任。

　　行政责任方面，此前，我国的环境追责主要为“软刀”处罚，例如，2010年环境行政处罚办法制定了几种行政处罚，即警告、罚款、责令停产整顿、暂扣吊销许可证或者其他具有许可性质的证件、没收违法所得、行政拘留及其他处罚，其中较为常见的就是罚款。但由于罚款力度不够，强度不大，违法成本低，守法成本高，企业往往不及时改正。新法明确提出的按日连续计罚、罚款上不封顶，以及政府负连带责任，或许才是一把治理利刃。

　　民事责任方面，新法规定，因污染和破坏环境造成被害人人身或财产损失的公民、法人需要承担民事方面的法律责任。新法不再强调主观上的过错和行为的违法性。

　　刑事责任方面，新法更是加强了刑事追责力度。也就是说，只要造成环境污染，就有可能被定罪。我国现行的刑法在第六章妨碍社会管理秩序罪中设立了专门第六节“破坏环境污染资源保护罪”，从第三百三十八条到第三百四十六条，共15个罪名。为顺应法律对政府信息公开的规定和要求，新法将环境数据造假行为上升至刑事问责。另外，环境污染严重致环境犯罪者，将受到环保、公安的合力打击严惩。

　　对比2011年发生的“康菲海洋石油污染事件”和2014年发生的“兰州自来水苯超标事件”，我们可以清晰地看出追责制度在不断完善。

　　2011年6月4日、7日，渤海湾蓬莱19-3油田B、C平台先后发生漏油，直到同年7月1日，接到油污报告的国家海洋局首次向社会公布漏油情况。康菲公司漏油事件被披露后，一直未对漏油事故表明态度，在受到大众媒介、社会舆论的关注和政府重视的压力下，康菲公司才被动地表示对此事件负责。

　　康菲公司漏油事件无疑是我国海洋生态的一次重大事故灾难，然而从相关部门、上级单位对漏油事件的处理来看，我国环境责任追究机制和力度远远不够。首先，责任追究主要是依靠行政手段，而不是司法手段；其次，责任难以清晰划分，康菲公司承担溢油事故的全部责任，而作为合作方的中海油不承担任何责任，然而事实上，如果环境追责彻底、全面，中海油无法避免承担责任；此外，康菲公司在漏油事件发生之后的一年里，又出现了漏油的情况，可见相关部门和法律在对于此前的处理、治理工作并不到位。

　　2014年4月10日兰州发生自来水苯含量超标事件。同年4月12日兰州市公布了超标原因。调查组随后按照“两高”司法解释进行责任追踪，包括兰州市政府及相关部门、西固区政府、兰州威立雅水务公司、兰州石化等相关部门负责人在内的20名责任人受到了严厉处分。

　　实行“一票否决”制，按照新修订的《环境保护法》对政府及有关部门滥用行政权力或环保不作为的行为进行责任追踪，这些都意味着如果违反国家法律，环境追责将全面、彻底地落实到权力部门。

　　例如，在我国未来较长一段时期内，治理雾霾将是减少大气污染、优化生活环境的重要工作。按照新修订的《环境保护法》，对加剧雾霾的责任方，将大大提高责任追究力度。甚至追究政府的责任，依靠行政机制无法解决的还可以提起诉讼。

　　面对考验需做好风险评估

　　有关部门和企业如何才能规避问责风险？笔者认为，环保部门应积极制定和完善防范环境污染事故的对策，而这其中最重要的内容是开展环境风险评估。

　　环境风险评估延伸了环境保护的路线，除了对建设项目进行环境影响评估，还要对一些生产有害物质、有环境危险因素的行业都进行风险评估，把重点放在污染物进入环境前的风险防控和突发事件应急处理的措施上。

　　具体来讲，环境风险评估有下列几大作用。

　　一是定性作用。即分析判定事件的性质，指通过追溯环境风险事件的本因，分析风险事件的形成过程来确定环境事件的危害类型、责任类型，并为消除风险危害、追究责任确定适用的法律法规。

　　二是定量作用。就是判定环境事件对人们的生活、生命、财产等各个方面的影响范围、延续时限、危害程度，为有关部门制定赔偿方案、惩治责任主体、平衡社会效应提供科学可信的数据。

　　三是定策作用。即制定对策。在风险评估定性、定量的基础上，提出合理可行的防范、应急与减缓措施，以使本项目环境风险尽可能降到最低。包括指导紧急避险，指导恢复生产、生活常态，安抚民众，落实赔偿补救目标等。

　　四是定向作用。主要是为类似事件提供参照案例，为此后生产、生活行为提供预测数据，为可行性分析提供事例依据。预测和评估事故所引起的对人群的伤害、对生态系统的损害范围和程度，提出防范、减少、消除对人群和环境影响措施。

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，环境风险评估在新修订的《环境保护法》中是重要的一笔，也是国家环境保护宏伟蓝图的重要内容。

　　对此，要提高公众和政府人员的环境风险意识，使各级环境监管部门了解和掌握风险评估和防范风险知识，逐步建立环境风险源数据库和分级分类动态管理平台，着重抓好环境风险源调查及尾矿库环境风险隐患排查工作，提高风险防控能力。同时，重大建设项目的环境风险评估应该全面、彻底、深入地推进，以确保环境安全。

　　作者单位：环境保护部环境规划院

（责任编辑：李国兆）