全省政府法制工作会议工作报告

（2013年11月7日）

省政府法制办公室主任  宋昌斌

这次全省政府法制工作会议非常重要。娄勤俭省长对会议作了重要批示，张道宏副省长一会还要作重要讲话。这充分体现了省政府对政府法制工作的高度重视，我们一定要认真学习和领会两位省长的重要指示精神，在工作中坚决贯彻落实。

现在，我把近年来政府法制工作情况向各位与会同志作一汇报。

一、 全省政府法制工作的主要成效

近年来，经过全省各级行政机关的共同努力，我省法治政府建设取得明显成效。

（一）依法行政的意识和领导得到加强

领导干部依法行政意识和能力有了普遍提高。省市县政府较好地落实了领导干部法律学习培训制度，集体学法已成常态。省政府常务会议每年集体学法3到4次。省监察厅推行干部任前廉政法律考试制度，对21968名领导干部进行了考试，204人因成绩不合格被暂缓任用或取消资格。安康、商洛、高陵、凤县等地，探索建立了领导干部任职前法律知识考试制度。法律学习的普遍，各项制度的落实，使政府及部门领导的法治意识得到提高，能力得到增强。

法治政府建设规划和重点任务得到较好落实。2011年，省政府制定了《陕西省加强法治政府建设规划（2011—2015年）》，西安、宝鸡、咸阳、渭南、榆林、汉中、商洛等市也相继制定了加强法治政府建设的五年规划，渭南市还出台了《推进依法行政加快法治政府建设指标体系》，省国土厅、卫生厅、住建厅等部门制定了五年规划或实施意见。依据规划，省、市、县政府和各部门制定年度依法行政工作要点，分解细化任务，并加强督促检查，依法行政有序推进。

推进市县政府依法行政工作取得新进展。落实省委、省政府主要领导同志指示，把市县政府依法行政作为重中之重。在贯彻《陕西省人民政府关于推进市县政府依法行政工作的决定》基础上，2012年省法制办又组织了全省范围的依法行政大调研，全面掌握了市县政府依法行政情况，并向省委、省政府报送了《市县政府依法行政调研报告》，提出了加快推进市县政府依法行政的总体思路、工作重点和具体措施。

示范活动效果明显。重点抓好依法行政示范单位创建和规范性文件监督管理示范。2010年省政府表彰安塞县等11个依法行政示范县（区）后，确定西安市新城区等10个县（区）为第二批省级示范创建县（区），并开展创建依法行政示范市、省级部门示范单位，2013年进一步向基层延伸，开展创建全省依法行政示范镇。各设区市也相继开展了创建市级依法行政示范单位活动。2008年经省政府同意，确定宝鸡市政府等23个单位为全省规范性文件监督管理示范单位。2012年在全省行政执法部门开展了先进执法集体和个人评选活动，省政府表彰了20个行政执法先进集体和19名行政执法先进个人。宝鸡、铜川、渭南、汉中等市也开展了相应活动。多形式示范活动的开展，为全省依法行政提供积累了众多经验做法，发挥了显著的作用。

（二）行政决策做到依法民主科学

行政决策机制逐步健全，决策透明度和公众参与度不断增强，法制机构在决策中的作用明显。西安、宝鸡、铜川、渭南、榆林等市和省环保厅、省交通运输厅、省商务厅等部门制定了《重大行政决策程序规定》。汉中市邀请市人大代表、政协委员列席政府常务会议，安康、镇坪等市县建立了政府常务会议公民旁听制度，铜川市坚持法律顾问列席政府常务会议，全程参与政府决策。全省各级政府法制机构作为本级政府常务会议固定列席单位，对重大行政决策进行法律把关。全省10个设区市、杨凌示范区管委会、大部分的县级政府和部分乡镇政府建立了法律顾问制度，对重大行政决策事项、涉权涉法文件、合同、协议等提出应对处理意见，为政府决策提供法律支持。

（三）政府立法重点突出质量提高

更加注重促进和保障民生、规范经济秩序、保护生态环境、加强政府自身建设方面的立法。立法计划、法规规章草案通过各种方式广泛征求意见。政府法制机构加强立法过程中的主导地位，严格按照法定程序、标准进行审核，着力提高质量。改进法案起草方式，积极开展立法后评估，避免“部门利益法制化”倾向。2011、2012年，省政府向省人大常委会提交地方性法规草案18件，制定省政府规章17件，西安市制定、修改政府规章31件，为经济社会发展提供了坚实的制度保障。

（四）行政监督全面强化

着力推进严格规范公正文明执法。落实《陕西省依法行政监督办法》，省政府每年组织对市县政府和各部门依法行政的情况进行全面检查；先后对《陕西省秦岭环境保护条例》、《陕西省治理公路超限运输办法》等法规规章执行情况，对药品和餐饮服务监管、气象执法等领域执法情况，进行专项检查。省法制办严格执法人员资格审核和法律考试，并在网上公示行政执法人员基本信息，接受社会监督；制定《陕西省行政执法人员基本行为规范》，省级行政执法部门也普遍制定实施了本行业行政执法行为规范。西安市在全国15个副省级城市中率先制定了行政程序规定，渭南市出台了《渭南市行政执法程序规定》。48个省级行政执法部门完成了行政处罚自由裁量基准的制定工作，共制定基准阶次7866个。安康市开展了“规范执法、文明执法”承诺活动。省公安厅开展执法公开活动，以公开促公正、促规范；工商部门推行柔性执法，使用说理式执法文书，收到良好的社会效果。

严格责任追究和依法行政考核。重点查处了行政不作为、乱作为、失职渎职、违法行政、损害群众利益等行为，对违法违纪人员进行责任追究。省监察厅2012年以来已给予5775人党纪政纪处分，渭南市先后查处损害群众利益问题63起，责任追究21人。西安、宝鸡、安康、商洛、汉中等市以及近50%的县区坚持实施依法行政考核，促进了工作任务的落实。

（五） 行政复议在化解社会矛盾中的作用突出

推进行政复议规范化建设。按照国法办要求，省政府先后出台了《陕西省行政复议听证规定》、《陕西省重大行政复议决定备案规定》等制度，各设区市也根据实际制定了相关制度，如西安市制定了《行政复议应诉规定》、《行政复议案件公开审理规定》，宝鸡市制定了《行政复议工作责任追究制度》，行政复议工作不断走向规范化。

畅通行政复议渠道，提高案件办理质量。各级法制机构采取多种措施，不断畅通渠道，保证相对人的复议申请能够及时得到受理。西安市在信访大厅设立了行政复议接待处，专门受理信访转复议案件的办理。实行“阳光复议”，通过听证会、咨询会等方式，让当事人更多地参与行政复议。加强对重大、复杂、疑难案件的实地调查和专家论证。全省各级行政复议机关每年办理行政复议案件1500件左右，案件受理率达90%，通过调解和解而终止审理的案件在30％以上，纠错率近30％。

探索建立行政复议新机制。2011年省政府决定并报国务院法制办批准同意，在渭南、延安两市进行行政复议委员会试点。试点工作运行顺利，使行政复议职权相对集中，资源有效整合，办案效率提升，行政复议权威性和公信力明显提高。2011年省法制办、渭南市法制办被国务院法制办评为全国行政复议先进单位。

着力推进仲裁工作。下发《关于进一步促进我省仲裁事业发展的意见》，西安等7个仲裁委员会完成组建和换届工作。根据国法办公布的最新情况，去年陕西省各仲裁委受理案件的数量和增长率等指标均高于全国平均水平。

（六）规范性文件监督管理实现制度化

普遍实行了规范性文件制定审核，基本做到“逢文必审”，全省每年审核规范性文件3000余件。建立了“四级政府，三级备案”的规范性文件备案监管体系，“有件必备，有备必审，有错必纠”的备案工作原则得到落实。落实规范性文件有效期制度，2011年2月以后出台的规范性文件一律标明有效期。新修订的“省政府工作规则”明确要求规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布制度，省上已在延安市开展试点，各设区市也选择1-2个县（区）开展试点工作。商洛市已在全市推行了“三统一”制度。

（七）政府法制工作水平不断提升

随着法治政府建设的推进，政府法制工作范围不断拓展，涉及面越来越广，工作人员得到全方位历练。同时，各级政府法制机构注重人员的选拔和培养，开展理论研究，加大宣传力度，抓好业务培训。如省法制办开展了“法制人学法治、苦练基本功”活动，通过熟读、背诵、笔试、交流等形式，以考促学，激发工作人员的学习热情。许多市县法制办也开展了类似活动，使法制人员工作能力和水平不断提升。

我省政府法制工作取得的上述成绩，与省委、省政府的正确领导，与在座各位领导同志的努力，与社会各届的支持是分不开的，在此，我代表省政府法制办向大家表示衷心的感谢！

二、存在的主要问题及原因

存在的主要问题：

一是依法行政工作进展不平衡。 横向上各地区和部门之间不平衡，纵向上各级行政机关之间的差异也比较大。领导重视的地方则机构健全，制度完善，推动有力；反之则人员不全，工作无序，进展迟缓。有的地方还不时发生被媒体炒作的“热点”事件。

二是行政监督和责任追究力度不够。 宏观检查多，具体监督少。有的地方上级对下级的层级监督存在袒护现象，行政追责不力，存在有权不担责现象。特别是出现重大决策失误，造成重大损失，往往以“集体决策”为由推卸责任，找不到“挨板子”的人。监督不力导致法律法规以及政策政令执行力不强，违法行政几无“成本”，行政乱作为、不作为难以杜绝。

三是政府法制机构建设与承担的任务不相适应。 各级政府法制机构的性质、职责、编制等缺乏统一专门规定、开展工作缺乏有效的方式和手段，无法适应推进依法行政和建设法治政府的现实需要。市县政府法制机构普遍力量薄弱，特别是有些县级政府法制机构处于有名无实状态，连依法开展行政复议的法定工作人员都不够，更别说组织推进依法行政了。

产生这些问题的主要原因:

一是缺少压力。 一些同志认为，现阶段发展仍然是首要任务，是硬指标，容易出政绩,是领导必须抓好的；而依法行政则看不见摸不着，花大功夫也难见成效，不抓好像也出不了大事，没有压力，自然难有动力。往往习惯于用行政手段解决矛盾和问题，先决策后找依据，出了事再设法摆平。

二是缺少氛围。 建设法治政府需要全社会共同努力。这些年群众的法治意识的确在大幅度提高，但在有些时候和地方，盲目逐利的倾向多于理性维权。有些生活中的“弱者”，往往变为法律中的“强者”，加之“人治”色彩深厚的一些“潜规则”盛行，一些执法部门和人员往往不得不选择“用违法手段对付违法行为”。

三是缺少能力 。面对推进依法行政、建设法治政府的繁重任务，政府法制工作人员的素质还难以完全适应，知识储备不足，工作能力不强，魄力也不够大，有些事不会做，有些事不敢做，影响了依法行政的深化和发展。

三、努力为法治政府建设做出新贡献

张省长对全省依法行政工作还要作全面部署和要求，这里，我主要对法制机构提几点建议。

（一）履行好统筹协调和督促指导职责

随着经济社会的不断发展，深层次的矛盾逐步显现，需要体制机制的进一步改革和创新，需要对各种利益关系进行调整和平衡，其中大多数问题会转化为立法和执法问题。因此，政府法制机构要切实履行好统筹规划、综合协调和督促指导的职责，为解决各类矛盾问题提供法制保障。要按照法治政府建设的中长期规划，明确年度工作重点任务，抓好跟踪指导检查，发现问题及时研究解决。要把推进市县政府依法行政作为重点，有针对性地制定相关制度与措施，并认真抓好落实。要加强对依法行政考核，今年依法行政已经列入省考的体系之中，各市县也要根据当地实际，把考核工作抓实。

（二）把好依法决策关

政府立法是最大的行政决策。法制机构在立法中要更加注重质量。坚持开门立法，加强协调，严守程序，善于创新，继续改进法案起草方式，抓好立法后评估，确保立法反映民意，遵循规律，体现公正，符合实际，便于操作。目前我省只有西安市政府有立法权，但是立法征求意见也涉及到各设区市、有关县区。按照张省长的要求，明天上午还要召开立法工作培训会，张省长一会还要专门强调。

把好重大行政决策的合法性审查关。法制机构要参与政府及部门的重大行政决策，尽参谋助手之责，严格合法性审查，最大限度减少失误。要充分发挥政府法律顾问的作用，积极从法律角度提出可操作的建设性意见。

加强规范性文件监督管理。坚持“逢文必审”，抓好规范性文件的制定审核。严格规范性文件的备案审查，通过更加有效的措施，使规范性文件的报备率达到100%，做到“有件必备”。无论制定审核还是备案审查，都要做到“有错必纠”。对群众投诉的规范性文件，要依法进行处理。继续抓好有效期制度的落实，并适时进行检查。着力推进“三统一”制度，这项工作我们已经试点了几年，今年又写进了省政府工作规则，要认真总结试点经验，提出操作性强的具体措施，逐步在全省推行。目前一些领导对规范性文件的认识还有差异，具体讲，规范性文件就是具有外部性、全局性、长期性这三个特征。

（三）全面加强法制监督

要积极主动开展法制监督。我省在全国率先制定了《陕西省依法行政监督办法》，又出台了相关配套制度，关键是要将这些制度全面落实，这是全省法制工作的重点所在，突破口所在。政府法制机构要有胆略，通过大量的监督活动推进依法行政，规范行政权力运行。省办在党的群众路线教育实践活动中，提出要“强化法制监督，推进执法为民”，并已开展了一些监督和检查活动，以后还要采取一系列的具体措施来推进这项工作。希望各市县、各部门也积极行动起来，采取全面检查与专项督查、个案监督相结合，自查与抽查相结合，运用执法检查、案卷评查、执法评议考核等多种方式，加强对依法行政的监督。对新闻媒体和网络舆情反映的问题，法制机构要依据职责，主动介入，依法提出处理意见。要把行政执法作为监督重点，通过及时纠正违法或不当的执法行为，提高全省行政执法水平。

（四）提升行政复议质量

行政复议工作这些年发展不错，但在解决行政争议化解社会矛盾的作用上还落后于行政诉讼，特别是信访，这是不正常的，必须下大气力予以加强。要抓住办案质量这个关键，通过一个个合法公正、没有瑕疵、让人信服的行政复议决定，赢取老百姓对行政复议制度的信任，增强影响力，让更多的人选择行政复议的手段维护权益。同时，一定要重视基层复议机构的建设和人员培养，使“百姓之冤”有处可伸。希望各市、县政府更加重视行政复议工作，帮助解决工作中的困难，归根结底这项工作也是替领导分忧解难的。省法制办要采取多种方式，对基层进行指导服务，不断提高行政复议人员业务能力。同时，要加强对全省仲裁工作的指导，充分发挥仲裁工作在法治社会、法治政府建设中的积极作用。

（五）推进法制工作规范化建设

一要增强大局意识。政府法制工作事关根本，事关全局，事关长远，我们一定要有大局意识，责任意识。要紧紧围绕党和政府中心工作，思虑在先、谋划在前，主动为政府当好参谋、助手和法律顾问，做到敢于说“不”，善于说“行”，协助领导运用法治方式处理各类事务，保证政府工作依法运行。

二要提升业务能力。政府法制工作既有极强的专业性，又有极强的综合性，涉及政府工作的方方面面，跨越各个领域、各个行业，对知识和能力的要求极高，法制机构的工作人员应该是通才、全才。所以，我们要时刻重视学习，抓好业务培训和经验交流，尽力拓宽知识面，不断提高理论水平和实际工作能力，适应新时期政府法制工作的需要。

三要规范运行方式。法制工作的本质是规范。无论是政府立法，还是其他行政决策，无论是行政复议和仲裁，还是规范性文件监督管理，无论是全面推进依法行政，还是行政执法监督，都需要严格遵守法定权限、程序和方式。要通过我们自身的努力，提升法制工作法制化水平，促进法治政府的建设。

四要转变工作作风。最主要的是两点，一是树立服务意识。法制机构的职责就是服务，要为领导服务，当好参谋助手；为部门服务，共同规范行政行为；为群众服务，维护百姓权益。二是求真务实。少空谈，多做事，会做事，做成事。要用优良的服务和工作实效，获得领导的重视，部门的支持和群众的信任。

同志们，法治政府建设任务艰巨，时间紧迫，需要我们扬鞭奋蹄，只争朝夕。让我们在党的十八大精神指引下，在省委、省政府正确领导下，开拓创新，扎实工作，不断提升政府法制工作质量和水平，在推进依法行政、建设法治政府中作出新贡献！

                                (综合协调处）