魏小抗：分析形势 突出重点 全面加强我省防汛抗旱能力建设
29.12.2014 21:23
本文来源: 水利厅
防汛抗旱工作既是社会管理和公共服务的重要内容，又是一项技术性、专业性很强的系统工程，关乎防洪安全、供水安全和粮食安全，直接联系着广大人民群众的切身利益。随着经济社会的快速发展、城镇化建设进程的加快、河道沿岸保护区人口增加和物质财富的积聚，一旦发生洪旱灾害，造成的损失将不断加大，给各级政府和防汛抗旱部门依法科学防控提出了更高的要求。因此，加快推进防汛抗旱能力建设，努力夯实防汛抗旱基础工作，不断提高防汛抗旱指挥决策的科学性、超前性，对最大可能的降低洪旱灾旱造成的损失具有现实的指导作用和深远影响。
一、我省防汛抗旱能力建设现状
我省地处西北内陆腹地，特殊的地理地貌特征和气候等条件，决定了我省洪旱灾害交替频发，洪涝旱灾极为严重。做好防汛抗旱工作责任重大、十分重要。近年来，在国家防总、水利部的指导下，省防总、水利厅认真贯彻省委、省政府一系列防汛抗旱决策部署，紧抓加快水利基础设施建设机遇，加大防汛抗旱减灾规划实施力度，强力推进防汛抗旱应急体系建设，大力提高应对洪旱灾害的能力，初步形成了工程措施与非工程措施相结合的防洪抗旱设施体系，为保障全省经济社会持续快速发展发挥了重要作用。
（一）构建防汛抗旱法规体系，强化了组织领导。加强防汛抗旱法规建设，省人大、省政府、省防总先后制定了陕西省实施《中华人民共和国防洪法》办法、陕西省实施《中华人民共和国防汛条例》细则、陕西省河道管理条例、陕西省河道采砂管理办法等13个防汛抗旱法规制度，使防汛抗旱指挥、汛前准备、抗洪抢险、灾后重建等有法可依。全力强化对防汛抗旱工作的组织领导，突出加强防汛抗旱指挥机构建设，严格落实村组基层防汛抗旱职责任务，确保基层防汛抗旱前沿阵地工作机构健全，人员稳定，制度完善，工作规范，常备不解。严格落实防汛抗旱责任制，形成了规范有效的行政首长负责制、分级负责制、分包责任制、岗位责任制、技术责任制等，每年全省落实各级防汛责任领导1500多名，水库、水电站、淤地坝和江河堤防抢险技术负责人10000余名，签订防汛迁安撤离责任卡16万余份。为依法防汛抗旱提供了制度和组织保证。
（二）完善防汛抗旱预案，规范了防汛抗旱工作。编制了《陕西省防汛应急预案》和《陕西省抗旱应急预案》，由省政府印发各地执行，市县各级政府结合实际制定了相应的防汛抗旱应急预案，全面规范了我省防汛抗旱减灾的行为，明确了防汛与抗旱应急响应程序，落实了各级防汛抗洪和抗旱减灾的责任。各级防汛抗旱部门根据防汛抗旱应急预案，制订了辖区内的江河及城镇防洪预案、山洪防御预案、水库汛期度汛计划、抗旱减灾预案、关中抗旱应急调水预案等专项预案。全省每年汛前修编防汛抗旱预案1200多件。防汛抗旱应急预案和专项预案的制定，极大地规范了防汛抗旱工作行为。
（三）加强重点江河防洪工程建设，筑牢了洪涝灾害防御线。以渭河、汉江综合整治为标杆的防洪工程成效凸显。近三年来，我省累计投资299.6亿元，建成渭河干流及南山支流高标准堤防工程630公里和三门峡库区4个蓄滞洪区，汉江安康东坝和白河县城等重点堤防工程212.6公里，大荔县黄河雨林上延防护工程0.337公里，在防御2011年渭河、2010年和2012年汉江大洪水中发挥了巨大作用。同时，全面开展中小河流防洪治理，自2010年国家全面启动中小河流治理以来，累计投资43.7亿元，对全省165条河流的331个河段进行了治理，治理河道长度达1601公里，新建及加固堤防护岸1400多公里，有效保护了沿岸205万和114万亩耕地，大大减轻了洪涝灾害损失和人员伤亡。全省累计建成的8100多公里堤防工程，成为防汛抗洪的坚实屏障。
（四）全面开展病险水库除险加固，确保了水库安全度汛。在我省1000多座水库工程中，共有536座存在不同程度的病险问题，其中小型水库474座，直接威胁下游地区防洪安全,也难于保证抗旱蓄水要求。在全面完成62座大中型和217座小（1）型水库除险任务后，从2011年开始又投资7.5亿元，对存在安全隐患的279座重点小（2）型病险水库开展了系统的加固除险，共恢复和新增保护耕地77.66万亩，恢复和新增防洪蓄水库容3901万立方米，恢复和新增抗旱灌溉面积43.45万亩，极大提高了防洪调度和抗旱蓄水能力，保护了172.83万人的防汛安全。
（五）加强非工程设施建设，全面提高了防汛抗旱保障能力。加强水文测报能力建设，建成水文水位站197处，雨量站1920处，墒情监测站点41个，水质监测站点237处，设立省属报讯站2078处，基本形成了布局合理、配套齐全、能够满足需要的水文站网与水文监测体系。全面完善山洪监测预警体系建设，新建成山洪自动简易雨量站15212个、自动简易水位站5297个、水情远程视频监视站250个，建成了98个县级防办计算机网络与监测预警指挥平台、80个县区和1050个乡镇的防汛远程视频会商系统，极大的提高各级防办指挥能力。完善物资储备品种，建立了省、市、县三级分级储备防汛抗旱物资机制，全省储备防汛物资总价值达6000万元，其中省级防汛物资储备总量达到1200万元。强化防汛抢险和抗旱服务专业队伍建设，建成省级、西安、汉中、渭南、宝鸡市、华县、华阴、大荔县等8个防汛机动抢险专业队，现有抢险队员684人，抢险机械设备107台套。每年汛前落实黄河、渭河、汉江等主要江河巡堤查险队伍10多万人。加强抗旱服务组织建设，建成省级抗旱服务总队1个，市级抗旱服务队4个，县级抗旱服务队104个，乡级抗旱服务队390个，共有应急送水车339辆，打井洗井设备142台套，移动灌溉设备11159台套，移动节水设备2373台套，简易净水设备264台套，清淤挖掘设备3台套，形成了日抗旱灌溉8.4万亩，送水一次可达2471立方米的应急抗旱服务能力。
二、防汛抗旱形势和存在的问题
（一）面临的形势
1、党中央、国务院高度重视水利工作，对在新时期做好防汛抗旱工作指明了方向。党的十八大以来，中央出台了一系列关于加快水利基础设施建设的重大决策。习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，是新时期治水的科学指南。李克强总理专门主持召开国务院常务会，部署加快172项节水供水重大水利工程建设，对承担国家重点项目的省份提出了严格要求。认真学习领会中央治水思想，不断创新工作思路，坚持防汛抗旱并举，树立强烈的使命意识、责任意识和担当意识，是时代赋予的历史重任。
2、我省特殊的气候和自然地理条件，决定了防汛抗旱任务的长期性和艰巨性。我省地形南北狭长，地跨黄河、长江两大流域，分属陕南、陕北、关中三个不同的气候带，降雨地域和时空分布极为不均，渭河、汉江和黄河干流流域性洪水频发，随着全球气候变暖，极端天气事件不断发生，局地高强度暴雨连年发生，洪水灾害十分频繁。特殊的地理条件和气候特点，决定了防洪减灾是一项长期而艰巨的任务。
3、水资源短缺、蓄水工程建设滞后，给保障人民群众生活和工农业生产用水带来新的问题。我省水资源短缺，供需矛盾突出。随着经济社会的持续发展，水的供需矛盾将更加尖锐。加之有限的水资源，时空分布不均，蓄水工程调蓄能力十分有限，河湖连通补水工程建设滞后，用水效率不高，成为制约经济社会发展的主要瓶颈。“十年九旱”的基本水情特征，往往是冬春和初夏季节干燥少雨，极易发生持续性的长期旱情。因此，加快水源工程建设，增加水利设施调控能力，提高综合抗旱能力，是确保城乡居民和工农业用水安全的主要途径。
4、经济社会的持续发展，对加快防汛工程基础设施建设提出新的要求。随着社会经济的不断发展，人民群众对防汛保安和抗旱保障的要求越来越高，许多自然河道两岸建设了大量的工农业设施，城镇化的快速发展使乡村集镇人口数量急剧增加，大量的中小河流急需建设堤防工程，多年来由于投资所限，县城防洪设施建设欠账严重，堤防工程体系薄弱，防汛通讯预警设施不足，防洪保安设施适应不了城镇化发展的需要。因此，加快江河防洪工程建设，提高综合防控能力，是满足经济社会发展和城镇化建设的基本要求。
（二）存在的问题
回顾总结我省防汛抗旱能力建设，主要存在以下几个问题。
1、大多数江河设防标准较低，防洪保安任务仍然繁重。目前，仅渭河已建成比较完备的堤防工程体系，但是汉江综合治理正在建设之中，大多数农防段仅能防御10～15年一遇洪水，黄河小北干流防护能力不足频繁出险，76座县以上城市依江傍河，有59座达不到国家规范的防洪标准。一些大中城市由于排涝设施老化，排洪能力不断下降，遇到局地强暴雨，不少低洼地带常常发生严重涝灾。
2、水库病险多，防汛抗洪调控能力不强。尽管开展了水库工程的除险加固，但由于资金限制，建设标准仍显不高，大多数已加固水库还没有经过大洪水、高水位的考验。目前，还有大量小型水库未列入国家除险规划，加固较早的水库又有50多座出现险情。在黄河干流陕西段、渭河干流没有一座控制性水库枢纽工程，没有调控大洪水的能力。特别是量大面广的小型水库，管理力量十分薄弱，管理人员严重不足，甚至没有必要的监测预警手段，汛期防汛安全问题较多。陕北建成的水库群和淤地坝群，不少库坝泄洪设施能力不足，极易发生一库（坝）溃决连锁垮坝险情。
3、抗旱设施老化严重，城镇供水能力薄弱。已成灌区灌溉设施老化、配套不全，灌溉保证率低。全省159处万亩以上灌区，实际灌溉面积只占有效灌溉面积的2/3，遇到较大干旱,抗旱应急水源无法有效保证灌溉用水。全省85个县城供水大多为单一水源，且水量不足，应急能力差，管网设施老化，漏失率高。农村供水分散，缺乏调蓄设施，蓄水工程管网联通不畅，水源共享程度较低。
（四）水文监测体系不完善，预报预警能力有待提高。全省水文基础设施建设滞后，洪水监测能力较低，预测预报手段相对落后，水文测报自动化程度低，中小河流水文监测站点布设不尽合理，一些河流存在监测盲点，造成局地短历时洪水预警时效性差。旱情监测体系还不健全，墒情测报站点少，代表性不强，不能满足旱情动态监测和旱情分析预警的要求。
（五）水毁修复任务重，容易造成大的险情。我省已建成堤防工程8100多公里，已成及在建水库工程1125座，还有4万多座淤地坝，每年汛期都会不程度的发生水毁，不断削弱工程的抗洪能力。多年来，由于缺乏水毁工程修复专项经费，在遭遇严重洪涝灾害的年份，大量水毁堤防和水库等防洪设施不能及时修复，成为安全度汛的薄弱环节。近年来，已经建成的山洪灾害防御监测预警设施，大多没有落实管护经费，雨水损毁设备仪器得不到及时维修，直接影响到系统正常运行和监测预警效益的发挥。
三、加快推进防汛抗旱能力建设的主要措施
党的十八大以来，习近平总书记的系列重要讲话，把保障水安全提到国家事业发展的全局战略高度，精辟论述了治水对民族发展和国家兴盛的重要意义，防汛抗旱工作面临重大机遇和新的挑战。我们必须紧紧围绕建设“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”的总目标，牢牢把握防汛抗旱主动权，牢固树立以人为本的防汛抗旱理念，坚持依法防控、科学防控和群防群控，全力构建防汛抗旱减灾体系，为促进我省经济社会持续健康发展提供可靠的安全保障。
（一）完善法规体系，坚持用法治思维推进防汛抗旱能力建设。适应不断发展的防汛抗旱新形势和依法治国的新要求，加紧修订完善陕西省实施《中华人民共和国防汛条例》细则、《中华人民共和国防洪法》办法和陕西省河道管理条例，努力加快推进陕西省实施《中华人民共和国抗旱条例》细则的立法进程，争取早日付诸实施。不断完善以行政首长为核心的防汛责任制，全面夯实乡镇和村组的防汛抗旱责任，全面提高基层防汛抗旱组织领导能力。
（二）加强基础工作，坚持用科学的思维开展防汛抗旱减灾工作。加快完成渭河下游两岸洪水风险图编制进程，开展嘉陵江、漆水河、延河、任河、金陵河、孤山川6条中小河流重点河段和重点防洪城市安康市的防洪风险图编制，大力提高防汛科学决策支持能力。加快完备防汛应急预案、防洪预案和洪水调度预案体系，全面修编全省江河防洪预案和主要江河的洪水调度预案，严格规范防汛预案编制及审批责任，大力提高预案衔接和操控能力，依法履行分级审批程序，突出强化乡镇村组山洪防洪预案编制工作。按照《防洪法》的要求，积极推行洪水保险制度，调动社会财力，化解重大洪涝灾害损失风险。
（三）以规划为引领，加快重点防洪工程建设，提高江河防御能力。全面实施重要支流治理规划，重点抓好渭河综合整治配套设施建设，加快汉江综合整治步伐，全面开工黄河小北干流和延河、洛河、泾河、丹江、嘉陵江等江河防洪治理工程建设，加快中小河流和山洪沟治理工程建设进度，全面提高江河抗洪能力。同时，加快建设泾河东庄水库枢纽工程，努力构建渭河下游防洪体系，从根本上缓解渭河下游河道淤积和河床提升，有效提高渭河下游防洪标准，解决渭北“旱腰带”地区供水水源不足问题。加快在建病险水库除险加固工作，做好新出现的病险水库加固前期设计工作，努力消除水库工程险情，确保安全运行，发挥蓄水抗旱和防洪作用。
（四）以实施抗旱规划为契机，不断提升抗旱能力。以实施2014-2016年抗旱规划为重点，加快推进省内57个严重和主要受旱县区16座抗旱小型水库、208处重点城镇抗旱应急水源工程建设，形成蓄引提调相结合的抗旱应急工程体系，从根本上提升应对大旱的能力。通过严把实施方案编制质量、明确行政审批事权、加强技术指导等措施，加快推进2014年度69处重点抗旱水源工程、6座小型水库项目建设。要按照《陕西省抗旱应急水源工程项目建设与资金管理办法》要求，加强工程项目质量监管，建立绩效考核体系，根据竣工时限要求倒排工期，明确节点任务，确保如期完成项目建设任务。同时，要深入总结抗旱服务组织建设经验与不足，积极探索推动抗旱服务组织良性发展的新举措，健全完善管理制度，不断提高抗旱服务能力和应急保障能力。
（五）加快实施防汛抗旱非工程措施建设, 增强水情监测预警能力。全力抓好二期山洪灾害防治洪水监测项目建设，积极开展山洪灾害调查评价，补充加密雨水情监测点数量，完善已经建成的监测和预警体系，完备县乡预警平台基础设备，增强省、市、县、乡四级平台联网能力，提高村组汛情信息发布时效。加快建成中小河流水文监测设施建设，增强暴雨洪水易发区水文预报能力。加快建设我省防汛抗旱指挥系统二期工程，建成完备的移动应急指挥平台、计算机网络与安全系统、防汛抗旱综合数据库系统、数据汇集与应用支撑平台、洪灾评估系统、抗旱业务应用系统和综合信息服务系统。积极做好北斗卫星系统在我省防汛抗旱工作中的应用，精密监测汉江、渭河、黄河堤防及水库工程工情险情变化，增强水情监测预警数据的传输能力。
（六）加强防汛抗旱办事机构能力建设，提高防汛应急管理水平。适应经济社会发展对防汛抗旱的新要求，抓住加快水利改革发展的有利时机，全面加强各级防办机构能力建设，进一步健全乡镇防汛抗旱机构建设，完善行政村的防汛抗旱机构和自然村组织体系。加强防汛抢险专业队伍建设，进一步完善抗洪抢险专业部队、武警部队、市县防汛抢险机动队联动机制，增强应对重大突发险情抢险能力。建立各级政府定储、防汛单位自储、企业代储防汛抗旱物资储备体系，大力提升防汛抗旱应急保障能力。制定加强各级防办能力建设政策措施，坚持不懈开展人员业务技能培训，提高决策参谋水平，确保防汛抗旱指挥高效有力开展。
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