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编者按：

        省民政厅近日下发了《陕西省民政厅关于2014年民政政策理论研究获奖情况的通报》，《西安市老年餐桌运营状况调研报告》、《完善农村低保家庭收入核算办法的对策》、《关于榆林市福利彩票市场现状分析及转型发展的思考》、《宝鸡市社会组织“活力”建设的思考与探索》、《推进社会养老事业发展的调查与思考》获得2014年全省民政政策理论研究一等奖，现将获奖论文在陕西民政网逐日刊载，供大家学习和借鉴。

        希望全省民政干部职工多多思考各项民政工作，记录下你们的思维火花，历史将见证你们的辛勤和付出。

完善农村低保家庭收入核算办法的对策

韩城市民政局    张小燕

农村低保家庭收入核算一直是困扰农村低保工作的难点问题。近年来，为了进一步规范我市农村低保的审核审批工作，我们在核算低保家庭收入方面做了大量的工作。2013年3月，有幸与省厅领导同赴贵州省、重庆市江津区针对《完善农村低保家庭收入核算办法》的课题进行考察调研，受益匪浅。借鉴此次考察成果，并结合我市农村低保工作实际，我们选定了6个镇(办)、18个行政村、375户农村低保家庭进行收入核算的调研工作,积极探索利用指标代理法核算家庭农业生产收入（即通过劳动力系数指标，合理折算从事农业生产的人员收入，从而提高家庭农业生产收入核算的可操作性），并研究制定了《韩城市农村低保家庭收入核算办法》，为科学合理核算农村低保家庭收入提供了依据。

一、农村低保家庭收入核算工作现状

农村低保制度2003年开始在我市试点，2007年全面建立，2012年，制定出台了《韩城市农村居民最低生活保障实施办法》。目前，我们就是依据《韩城市农村居民最低生活保障实施办法》以及《陕西省最低生活保障工作规程》中对收入核算的具体要求来核算我市农村低保家庭收入的。

        (一）计入家庭收入项目。农村低保家庭收入是指共同生活的家庭成员全年货币收入和实物收入的总和。为了提高农村低保家庭收入核算的可操作性，我们针对农村实际，将农村低保家庭收入分为四个类别（即工资性收入、家庭生产经营性收入、财产性收入和转移性收入），同时对每类收入所涉及到的收入项目进行了明确和细化。（详见表1）

表1：农村低保家庭收入种类及主要项目

      （二）不计入家庭收入项目。主要包括对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府给予的奖励金及荣誉津贴；优抚对象享受的抚恤金、优待金；在校学生获得的奖学金、助学金、生活补助、困难补助等；因公（工）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金等；独生子女费、计划生育政策奖励扶助金；新型农村合作医疗报销的医疗费；农村贫困家庭成员医疗救助金；政府、社会或个人给予的临时性生活救济金；重度残疾人的定期补助金；低保对象参加村组织的公益性服务劳动所得的奖励；基础养老金、高龄津贴共十一种不计入家庭收入的项目。

（三）家庭收入计算方法。

1、工资、薪金、奖金、津贴、补贴及其他劳动所得，按申请人提供的由用人单位劳资部门出具的工资收入及相关证明计算；不能提供证明或所提供证明低于我市月最低工资标准的，按月最低工资标准计算。

2、养老金、基本生活费、遗属生活补助费、精简退职职工定期定量救济金、失业保险金、商业保险金，按申请人实际所得计算。

3、从政府或企事业单位领取的一次性安置费、经济补偿金、生活补助费，经社会保险经办机构证实，申请对象家庭成员中已参加（续）养老、医疗保险的，应扣除参（续）保人员从参（续）保之月至达到法定领取养老保险年龄期间应缴纳的养老和医疗保险费（按以个人身份参保当年的缴费标准计算），以及其家庭实际支付的重大疾病支出和因灾支出等必要开支后（不能提供支付证明的不予扣除），结余部分按我市最低生活保障标准逐月分摊计算该成员收入，计完为止。

4、从事工商经营服务活动的收入，参照我市同行业收入情况计算。

5、财产租赁、转让或变卖收入按租赁、转让或变卖协议（合同、票据）计算；不能提供租赁、转让或变卖协议（合同、票据）或租赁、转让、变卖协议（合同、票据）价明显偏低的，按我市同类财产的市场租赁、转让或变卖价格计算；存款及利息、有价证券、红利收入、博彩及其他偶得收入按实际收入计算。

6、赡养、抚养、扶养收入的计算，按照裁决、判决、协议计算；没有裁决、判决、协议的，可按赡养、抚养、扶养义务人月总收入的20%至30%计算。实际得到的赡养费、抚养费、扶养费高于上述规定的，按照实际得到的数额计算。继承和接受赠与收入按实际所得计算。

7、从事农村生产的按实际产量和当地收购价，扣除成本后计算收入，不能确定产量的，按同类地域平均产量确定。

（四）家庭收入核查方式。一般采取个人申报、入户调查、邻里走访、信函索证来核查家庭收入。入户调查通过看、问、查、记的方法填写入户调查表，被调查人对调查结果认可后在调查表上签字,同时结合邻里走访、信函索证、民主评议等措施，尽量保证调查结果的真实性和收入核查的准确性。

二、存在的主要问题及原因分析

目前，低保家庭收入核查主要是依靠基层工作人员通过入户调查的方式进行，并通过张榜公示等手段接受群众监督。随着社会救助体系的不断健全，城乡低保制度的不断规范，社会关注度的不断提高，农村低保收入核算中存在的问题逐渐凸显，如：居民隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况复杂，务工收入难以核实，农村低保对象的农业生产收入估算难等诸多问题无一不制约着我市农村低保工作向更加规范的轨道运行，究其原因主要概括为以下几个方面：

      （一）核算办法缺乏可操作性。与城市居民收入情况相比，农村居民家庭收入来源更趋多元化，既有传统的农业生产性收入，也有各类工资性、转移性和财产性收入。我市现行的收入核算方法主要依照《陕西省最低生活保障工作规程》第十条中对家庭收入规定的计算方法进行核算，共包括了11种不同收入类别的核算方法，虽然面面俱到，但还是不够具体，尤其是对农业生产收入的核算，只是简单概括，操作性不强，基层难以科学规范地进行核算。

      （二）核算结果不够客观公正。由于农村家庭收入缺乏能够量化、易于操作的核算指标体系，收入认定更多是靠工作人员入户调查、邻里走访、信函索证等形式对其家庭收入情况进行粗略评估，存在主观臆断，自由裁量空间较大，难以客观反映低保申请家庭的生活状况和收入水平，核算结果也难以让群众信服。

      （三）对象确定偏离认定依据。户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件，其中家庭收入的准确核算是认定三要素中最重要和最难把握的。由于农村家庭收入多元化，核实难、核算难，因此在认定低保对象时，往往容易偏离家庭收入这一核心标尺，主要表现在过分依靠村（组）民主评议结果以及家庭成员中是否有“老弱病残”等特殊人群等刚性易甄别、易操作的途径来认定低保对象。

三、完善农村低保家庭收入核算的对策

农村低保政策的有效落实，科学合理核算家庭收入是基础。完善农村低保家庭收入核算办法，对于准确认定保障对象、规范低保管理行为、提高社会认可度具有十分重要的意义。建议进一步细化核算方法，优化指标体系，建立基层易量化操作、群众能接受认可的收入核算办法。

      （一）加强收入核算制度建设。建议修订完善城乡低保家庭收入核算办法和低保审核审批流程，建立标准化的收入核算体系和规范化的审核审批程序，减少操作过程中的自由裁量空间。2013年，我们积极借鉴兄弟市区的先进经验，结合我市实际，并依据《韩城市农村居民最低生活保障实施办法》，研究制定了《韩城市农村低保家庭收入核算办法》，核算办法对家庭人口的核定、家庭收入的计算、不计入家庭收入的项目、不能享受农村低保的十种情况等内容作了详细明确的规定。

      （二）简化优化收入核算指标。结合我市农村收入现状，将农村居民收入核算指标化繁为简，科学选择几项基本能反映家庭收入水平的关键性收入项目作为核算指标，所选择的收入核算指标简单明了、针对性强，基层工作人员和群众均容易理解和接受。我们确定的家庭主要收入指标有：①农业生产收入；②务工（经商、经营）收入；③赡（扶、抚）养费；④其他收入（主要包括养老金、一次性安置费、经济补偿金、生活补助费等）。

      （三）细化农业生产核算方式。农业生产收入是农村居民的主要收入来源，制定具体且操作性强的量化核算方式十分必要。我们通过调研，进一步细化了我市农业生产核算方法。农业生产收入核算以低保对象所在镇（办）农村上年人均纯收入的50%为核算基数，通过劳动力系数折减，从而量化家庭实际收入水平（从事农业生产人员收入=所在镇（办）农村上年人均纯收入×50%×劳动力系数）。各镇（办）农村上年人均纯收入依据韩城市统计局印制的《统计年鉴》来确定；劳动力系数可按照丧失劳动能力的类型和程度合理设置，主要分为无劳动能力和有劳动能力两部分。这种核算方式既符合以家庭收入为主要依据认定低保对象的政策要求，又可通过合理设置劳动力系数将保障比例控制在合理范围，保障结果也基本上为老弱病残的困难家庭。（详见附表1《韩城市农村低保家庭从事农业生产人员劳动力系数计算表》）

1、无劳动能力人员劳动力系数的确定。凡0-16周岁（不含）、全日制在校生、男65周岁以上（含）、女60周岁以上（含）人员，一至三级视力盲、精神、肢体、智力残疾人员，重病人员，劳动力系数为0。

2、有劳动能力人员劳动力系数的确定。分为正常人员，一般残疾人员、患有慢性疾病人员两类。

正常人员：正常人员是指男16-65周岁（不含，下同）、女16-60周岁（不含，下同），无重大疾病、无残疾的人员。根据年龄的增长，劳动力系数逐渐递减：男16-45周岁（不含，下同）、女16-40周岁（不含，下同），男45-55周岁（不含，下同）、女40-50周岁（不含，下同），男55-65周岁（不含，下同）、女50-60周岁（不含，下同），劳动力系数分别为1、0.6、0.2。

一般残疾人员、患有慢性疾病人员：男16-45周岁、女16-40周岁，男45-55周岁、女40-50周岁，男55-65周岁、女50-60周岁，劳动力系数分别为0.3、0.2、0.1。

3、对特殊困难家庭劳动力系数的扣减。

      （1）有1名需要照顾的完全丧失劳动能力的重残、重病人员家庭，有未成年人的单亲家庭，50周岁以上未婚（或离异）的单身家庭，家庭劳动力系数扣减0.2。

      （2）有2名以上（含2名）需要照顾的完全丧失劳动能力的重残、重病人员家庭，家庭劳动力系数扣减0.4。

      （3）当家庭劳动力系数扣减后出现负数时，按0系数计算。

        4、残疾和患有疾病人员的界定。

      （1）残疾人员的界定。根据韩城市残疾人联合会核发的《残疾证》确认。

      （2）患有疾病人员的界定。

重病人员的界定。凭二级以上医院或韩城市疾控中心出具的证明材料，确认患有以下病种的人员：血友病、恶性肿瘤晚期、肾功能衰竭透析治疗、糖尿病并发症、系统性红斑狼疮晚期、心肌梗塞、脑中风、风湿性心斑膜病、肝硬化（失代偿期）、再生障碍性贫血晚期、严重多器官衰竭（心、肝、肺、脑、肾）、肾脏、心脏瓣膜、造血干细胞移植术后的抗排异治疗、儿童先心病、艾滋病机会性感染。

慢性病人员的界定。凭二级以上医院或韩城市疾控中心出具的证明材料，确认患有以下病种的人员：脑血管疾病后遗症、系统性红斑狼疮、结核病、精神分裂症、偏执型精神障碍、躁狂抑郁症、高血压（伴有心、脑、肾、眼等并发症之一）、糖尿病、冠心病、支气管哮喘、慢性支气管炎伴阻塞性肺气肿、慢性肺源性心脏病。

      （四）加快居民家庭经济状况信息核对平台建设。建议加快推进城乡居民家庭经济状况信息比对平台建设，通过多部门协作配合，对申请低保家庭成员务工、保险、税务、公积金、车辆、粮食直补、退耕还林补贴、政府征地补偿、占地移民补贴等收入财产信息进行比对，客观、准确评估家庭经济状况，进一步强化收入核算核查手段，提高保障对象认定准确率。

      （五）落实基层低保工作责任，加强低保对象动态管理。《陕西省最低生活保障工作规程》明确规定了农村低保责任主体的问题。基层镇（办）作为农村低保申请受理、调查、审核的责任主体，必须严把低保入口关，按程序做好低保受理、入户调查、组织村（组）民主评议、公开公示等审核过程中的几个关键环节，及时掌握低保家庭人口、收入和财产状况的变化，按要求做好低保定期复核工作，及时将不符合低保条件的家庭退出保障范围，形成低保对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制。

参考文献：

1.《韩城市农村居民最低生活保障实施办法》（韩政发[2012]43号）

2.《韩城市农村低保家庭收入核算办法》

3.《陕西省最低生活保障工作规程》

4.《重庆市江津区农村低保家庭农副业收入核算办法》（试行）