浅析农村基层组织人员利用职务犯罪法律适用的争议与建议

      近年来，随着国家支农惠民政策的加大和农村经济社会的快速发展，农村基层组织人员利用职务犯罪呈现多发易发、涉案金额高、社会危害大的特点，出现了“小官大贪”的现象。在司法实践中，农村基层组织人员利用职务犯罪的法律适用问题存在较大争议，导致该类案件在处理程序和处理结果上存在较大的差异，影响国家法律的正确统一实施以及农民群众对法律的认知和信仰。因此，本文以检察机关处理该类案件的司法实践经验为基础，认真探究其法律适用问题，使农村基层组织人员利用职务犯罪的法律适用更加清晰，更具有可操作性。

      一、惩治农村基层组织人员利用职务犯罪的法律依据

      农村基层组织人员职利用务犯罪包括刑法规定的贪污、挪用公款、受贿类犯罪和职务侵占、挪用资金罪、非国家工作人员受贿类犯罪。2000年4月29日，全国人大常委会九届第十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，该立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征收、征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。这个立法解释，对解决农村基层组织人员利用职务犯罪的法律适用和确定公安、检察机关职能管辖的分工问题具有重要意义。

      二、惩治农村基层组织人员利用职务犯罪的法律适用争议

      （一）农村基层组织人员利用职务犯罪的案件管辖争议。《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪、国家工作人员渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。”由此可见，农村基层组织人员利用职务实施的贪污、受贿、挪用公款类犯罪由人民检察院立案侦查，而利用职务实施的职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿类犯罪应由公安机关立案侦查。

      在司法实践中，农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份，在履行职责时公务与事务集于一身，相互交错，他们依照其职权履行的各种活动哪些属于从事公务，那些属于村内自治事务，有时界限并不十分清楚，争议颇大。农村基层组织人员利用职务犯罪行为定性的争议，导致该类案件在立案管辖上存在公安机关和人民检察院互相推诿或者互相争夺案源。

      （二）农村基层组织人员利用职务犯罪的案件审判定性争议。司法实践中，存在村党支部成员和村民委员会分设的村民小组和下属委员会人员是否属于全国人大立法解释规定的“村基层组织人员”的争议，这给该类案件的审判带来分歧。1999年6月，最高人民法院法释〔1999〕12号《关于村民小组组长利用职务便利非法占用公共财物行为如何定性问题的批复》规定：“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”据此，有的法院认定村民小组组长不属于农村基层组织人员。但从法律解释的效力来看，最高法院这一司法解释规定于全国人大常委会2000年4月《关于刑法第九十三条第二款的解释》的立法解释之前，按照立法解释效力高于司法解释的原则，司法解释与立法解释的精神不一致，则应当按照立法解释的规定处理。在案件审判过程中，对村基层组织人员职务犯罪主体和行为定性认识的不同，有时出现检察机关认定为贪污罪、挪用公款罪移送起诉，法院审判时则以职务侵占罪、挪用资金罪作出判决；或者检察机关以职务侵占罪、挪用资金罪起诉，法院审判时则改判为贪污罪、挪用公款罪；或者同类案件在甲地被判贪污罪、挪用公款罪，在乙地却被判职务侵占罪、挪用资金罪的情况。这种现象极易造成司法不公和司法腐败，影响国家法律的正确统一实施。

      三、惩治农村基层组织人员利用职务犯罪的建议

      农村基层工作素来被喻为“万根线穿过一根针”，所有涉农国家政策和行政管理最终都是落实到农村基层。农村基层组织人员利用职务犯罪不仅损害国家惠农政策的实施，又侵害广大农民群众的切身利益，影响农村社会稳定和经济发展。农村基层组织人员利用职务犯罪行为定性的争议，导致该类案件在管辖上存在公检两家互相争夺案源或者互相推诿，在案件起诉审判上存在检法两家诉审罪名争议或者同类案件不同法院不同定性判决。这给司法实践造成了巨大的障碍。因此，本文建议：

      一是通过立法解释，进一步明确农村基层组织人员的概念和范围。由村民选举产生或者受上级指派，在农村村委会从事管理职责的人员，村党支部中从事管理职责的成员，以村基层组织人员论。其范围具体包括：由村民选举产生的村民委员会主任、副主任、村委会委员；村民委员会分设的村民小组和下属委员会成员；村党支部书记、副书记、支部委员。

      依据在于，一是我国村民委员会组织法第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念。另外，根据我国宪法序言的规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，村民委员会组织法更是在法条中明确规定党在农村的基层组织即村党支部“发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。因此，党支部成员应属于立法解释规定中所指的村基层组织人员。二是我国村民委员会组织法第3条的规定：“村民委员会可以按照村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”；第7条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。” 因此，村民委员下属委员会和村民小组本身属于村民委员会派生的机构，在语义上应当包括在村基层组织的范围之内，尤其是下属委员会的人员，依法可由村民委工作人员兼任，故应当按照村基层组织人员认定。村民委员下属委员会和村民小组工作人员在协助人民政府从事行政管理工作中所实施的职务犯罪行为，应定性为贪污、受贿、挪用公款类犯罪。

      二是通过立法解释，进一步明确农村基层组织人员“从事公务”的定义、范围。农村基层组织人员从事公务，是指农村基层组织人员协助政府从事行政管理工作。我国刑法第九十三条及其立法解释将村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作认定为“其他依照法律从事公务的人员”。《刑法》第九十一条将“劳动群众集体所有的财产”认定为“公共财产”。因此，对于既有国家政策的支持和帮扶，又有村集体自筹出资的公益事业或产业项目，农村基层组织人员利用职务之便贪污、受贿、挪用的，应定性为贪污、受贿、挪用公款类犯罪。

      三是通过立法、司法解释进一步明确农村基层组织人员利用职务犯罪的立案管辖和起诉审判。我国刑事诉讼法第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，相互配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。”对于农村基层组织人员职利用务犯罪行为定性的争议，可通过立法、司法解释进一步明确法律适用，提高司法效率，维护法律权威，保障群众权益。一方面，对于该类案件立案管辖的争议，可通过立法、司法解释确定由检察机关进行受理。由于农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份，在履行职责时公务与事务集于一身，在其犯罪行为一时难以定性的情况下，可由检察机关受理立案侦查。另一方面，对于该类案件起诉审判定性的争议，在通过立法解释进一步明确法律适用的情况下，最高法和最高检也可通过司法案例和司法解释指导该类案件的法律适用；同时，人民法院、人民检察院可以通过庭前会议和公诉人列席审委会等程序，加强沟通协调，保证准确有效地执行法律，维护法律权威。

（作者：旬邑县人民检察院 解双朋 编辑：刘剑平）