铜川市农村基层组织人员职务犯罪预防调查报告
近年来，随着国家新农村建设政策的实施和城镇化建设进程的加快，农村基层组织干部在发展农村经济和维护农村稳定方面做了大量的工作，但是也有个别农村基层组织干部为政不廉，出现侵吞国有和集体资产等现象，涉农职务犯罪案件频繁发生。涉农职务犯罪不仅影响了农村社会经济的稳定和发展，而且严重损害了党在群众中的形象，应该引起我们高度重视。为此，铜川市人民检察院联合相关部门成立了预防调查小组，对近五年来该市查办的农村基层组织干部职务犯罪案件情况进行了全面调查，对案件的特点、原因进行了深刻分析，提出了预防对策。具体调查情况如下：
一、预防调查的目标与方法
1、调查目标：此次预防调查的案例是2009—2013年全市检察机关查办的农村基层组织干部职务犯罪案件；预防调查对象为农村基层组织干部；调查主要围绕与农民、农村、农业有关的职务犯罪，分析发案特点，查找发案原因，帮助农村基层组织建章立制、堵塞漏洞，提出预防农村基层组织干部职务犯罪的对策建议。
2、调查方法：市检察院联合市纪委、市委组织部、市民政局下发了《铜川市农村基层干部职务犯罪和重大违纪情况联合调查实施方案》。按照实施方案的要求，由市检察院牵头，与纪委、组织部、民政局和区县预防部门工作人员组成联合调查小组开展预防调查活动。预防调查活动中共查阅相关资料40余卷、深入乡镇和村组召开座谈会7次、发放预防调查问卷表200余份、走访群众300余名。对30余件农村基层干部职务犯罪案件进行了重点分析。
二、铜川市农村基层干部职务犯罪总体情况及特点
2009—2013年全市检察机关共查办农村基层干部职务犯罪案件占五年来查办贪污贿赂案件总数的34%，五年来每年查办的案件数、人数基本持平；所涉罪名均为贪污罪；涉案数额1—5万元的案件占查办案件数的71%，涉案数额5—10万元案件占21%，10万元以上案件占33%，其中涉案数额最大的为21万元。通过对查办案件进行分析，预防调查小组发现该市农村基层干部职务犯罪呈五大特点：
1、发案环节较为集中。从查办的职务犯罪案件来看，主要发生在退耕还林、粮食直补、土地征用这三个领域，其中，退耕还林案件占立案数的44%，粮食直补案件占立案数的18%，土地补偿案件占立案数15%。
2、作案主体较为固定。主要集中在村委会主任、村支部书记和村民小组长等基层掌权人。在查办的案件中，村委会主任作案数占查办案件人数的21%，村支部书记作案数占25%，村委会主任兼村支部书记占11%，村民小组长占17%，这三类主体占查办案件人数的74%。
3、共同合伙犯罪案件居多。从作案形式上看，大多数案件都是犯罪分子互相勾结、上下串联、共同作案，形成利益共同体，不少案件都是查处一案，带出一窝。在查办的案件中，共同犯罪案件占案件数的44%。
4、作案手段相对简单直接，涉案罪名均为贪污罪。从犯罪手段上看，该类案件主要以直接侵犯财产为主要目的，通过收入不入账、伪造单据、虚设农户、虚增数目、制造假象等形式，套取、截留、隐匿、私分公有财产。
5、文化程度普遍较低。村干部大多是从本村农民中选举产生的,基层农民文化程度一般较低,因此村干部的文化程度也相对较低。在该市查处涉案村干部中，高中以下文化程度的占立案人数的84%。
三、铜川市农村基层干部职务犯罪的原因
通过深入农村走访调查和对查办案件分析来看，导致农村基层干部职务犯罪的原因主要有以下几个方面：
1、农村基层干部文化素质较低，法制意识淡薄。由于村干部自身文化素质较低，农村基层组织学习制度又相对松散，法制教育、思想教育薄弱，有的村干部长期不读书、不看报，很多村干部认为自己不是国家干部，怎么可能犯贪污受贿罪。有的虽然对贪污受贿有所了解，但在日常交往中，对什么是贪污受贿，什么是为集体办事和正常人情往来划不清界限。在预防调查中，召开座谈会时，一些村干部仍然认为，所谓的“辣子一行、茄子一行”专款专用的做法在农村账务管理中行不通。
2、部分农村基层干部工作量大，待遇太低。近年来随着社会主义新农村建设的不断加大，农村基层干部协助政府从事公务活动越来越多，如：计划生育、经济统计、环保创卫、社会治安等，但由于各地经济发展有所差异，村干部的待遇也有所差别，在该市一些偏远农村经济还比较落后，村委工作经费严重不足，特别是村干部在付出大量劳动后，拿到的工资为每个月60元左右，而且经常是拖欠几年都发不了，这就引发一些村干部产生“付出太多、劳苦功高、理应回报”等失衡心理。在这种不平衡心态支配下，一旦有机会，这些人便利用职权谋取私利。
3、村级财务管理不规范，村务事项透明度不高。当前该市乡镇都推行了“村财乡管”制度，但村级财会人员不专业、缺乏推行财务制度的自觉性和原则性，加之乡镇财政所人手不足等原因，“村财乡管”制度在很多地方落实不到位，特别是在财务审核上把关不严，有的村村主任或组长兼任出纳、会计，对公款支出自批自用或者用白条、假票据充帐。有的村干部对代发款项的数量和对象一人说了算。同时，村务不公开，管理不民主，很多村子都普遍存在村级事务不上墙、不公开的问题，村委会工作缺乏透明度。从查办案件看，绝大部分村民除了知道有补贴这回事外，关于补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等都不清楚，岂不知，群众丧失知情权的同时，也就丧失了对补贴发放的监督能力。
4、监督机制不健全、监督乏力。从村干部发案情况看，涉案村组都存在监督乏力的问题。主要表现在：一是政府和相关主管部门在对村干部协助从事退耕还林、征地补偿等工作中监督不力。比如：在发案率最高的退耕还林工作实施中，对退耕还林面积的测量、涉及农户的数量、补偿款的发放等均由村干部协助完成，但政府和主管部门对村干部上报的这些情况的真实性没有监督到位，导致部分村干部采取虚报手段，侵吞大量的退耕还林补助款。二是村委会班子内部监督流于形式。目前各村组都成立了村民监督委员会，对村委会研究事项和班子成员的行为履行监督职能，但一些监委会人员对村干部言听计从，甚至成为村干部贪污、挪用犯罪的帮凶。三是群众维权意识淡薄，不敢也不愿监督。近年来农村里的青壮年大多都外出打工，留守的老弱妇幼大多文化程度不高，对国家政策不清楚，在利益受到损害时往往不知情，或者担心受到打击报复也不敢去揭发，致使有的村干部职务犯罪得不到及时查处。
四、预防和减少农村基层干部职务犯罪的对策
1、加强队伍建设，提高村干部综合素质。农村基层干部素质的高低直接关系到农民群众的根本利益，影响党和政府的形象。因此，要切实加强农村基层组织建设，把好村两委换届选举关，选好配强村干部队伍，真正把品行正、能力强、素质高的人选任到村干部队伍。要适当提高农村基层干部的工资待遇，建立健全村干部薪酬待遇保障机制，确保村干部工资不拖延、不折扣、不挪用，从而提高村干部工作的积极性。同时，要加强村干部学习教育制度。根据新形势、新任务的需要，有针对性地对村干部进行文化知识、财务知识、法律知识等教育培训，改变目前农村干部学历相对偏低、财务知识欠缺、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状，不断提高其政策水平和法律意识，正确运用手中权力，增强服务群众的能力。
2、强化农村基层组织规章制度建设。一是明确责任，严格实行财务审批制度，并确定审批额度。大额支出一律必须经过村委会班子全体会议决定，规范支出入账凭据，杜绝白条入账现象。在支出中，村委会要集体审查，逐项审计，不合理的决算项目，一律不予支付。对于涉农惠民资金要严格按照专户储存、专账管理、专款专用的原则管理使用，严防以其他事由截留、挪用专项资金现象的发生。二是要增强工作透明度，真正落实“村务公开”、“财务公开”，保障群众的知情权、监督权。特别是在征地补偿款、退耕还林补助款、粮食直补款等发放工作中，要做到逐户登记、及时公布，避免虚报假冒事件的发生。要定期公布财务收支情况，公开的收支内容要逐笔细化，保证公开内容的真实性，严防走过场。三是尽快完善村财乡管制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务账目，并加强对村账的监管，对每笔上报的账目从形式和实质方面严格审查，确保每项资金得到合理使用。
3、建立有效的监督制约机制。要将上下监督、内外监督相结合，并使监督经常化、制度化、规范化，从而有效的防止权力滥用和权力失控。一是乡镇党委、政府要强化对村级事务的监督。对村委会落实党务、村务、财务公开等制度进行督促检查，对村级财务实行定期审计监督，对村委会干部任期届满或离任进行审计监督。二是有关主管部门要围绕涉农项目实行专项监督。建立健全退耕还林、土地征用补偿等工作机制，设定严格的程序，完善每个环节的工作，并实行抽查制度，由专人定期不定期的抽查、审核相关资料的真实性、完整性和准确性，特别是对土地面积测量、征地范围、补偿资金发放等环节要严格把关，跟踪监督，防止弄虚作假，套取国家资金。三是要强化村委会班子自身监督和群众民主监督。村委班子成员之间情况最了解，也最容易发现问题，要敢于坚持原则，敢于相互监督，对违规违法等行为要坚决予以抵制。要畅通群众监督渠道，充分发挥纪检、监察、信访工作的作用，并在乡镇、村组分别设立举报箱，及时收集群众反映的问题和意见建议，重视群众的举报和上访内容，做到件件有回应，事事有落实，给人民群众一个满意的答复。
4、深入查办和预防农村基层干部职务犯罪。针对农村基层干部职务犯罪较为突出的现状，检察机关要立足职能，采取措施，积极开展查办和预防村干部职务犯罪工作。一是加大查办力度，形成威慑力量。检察机关要加大对村干部职务犯罪的打击力度，做到发现一起，查处一起，特别是对群众反应强烈、意见很大、多次上访、影响稳定的大要案要坚决依法从快查处，从严处理，绝不姑息迁就，增强村干部对职务犯罪的威慑效应，消除对法律有恃无恐的探头心理，使其真正不敢犯罪。二是积极开展预防，防患于未然。检察机关要结合已经查办的涉农职务犯罪案件，认真进行案例剖析，达到查处一案、警示一片的社会效果。要围绕退耕还林、土地征用等涉农项目开展专项预防，帮助相关单位和村组堵塞漏洞、建章立制。要依托建立的乡镇检务工作室、预防职务犯罪志愿者工作室等机构，积极开展法制宣传、法律咨询、警示教育等活动，不断增强村干部和群众法制观念，营造预防职务犯罪犯罪的良好氛围，为维护农村社会稳定、增加农民收入和经济发展创造良好的法治环境。
（作者：铜川市人民检察院 王秀娟 编辑：王瑾）