南京首创地方法规 把未成年人保护落到实处

　　喝河水，吃狗食。六合区小兄妹与狗同住案，牵动了无数人的心。

　　但最让人恨得牙痒痒的是把两个孩子饿死家中的江宁区“南京饿死女童案”。

　　接连发生的伤童案，经媒体曝光，引起全社会关注。

　　未成年人屡受侵害，谁处置、谁监护、谁负责、怎么安置？尴尬的是，现行《中华人民共和国未成年人保护法》和《江苏省未成年人保护条例》缺乏可操作性，过于笼统,令这些问题有法可依，却依法难为。

　　这一切，将在南京得到改变。

　　2015年12月16日，江苏省南京市人大公布《南京市未成年人保护条例》（以下简称《条列》），成为未成年人保护试点城市出台的第一部地方性法规。

　　《条列》设置了预防、介入、惩罚等一系列刚性条款，共5章67条，从行政、家庭、学校、社会、司法等不同领域制定了保护条款和相关法律责任。特别明确政府领导、民政主管、部门协同、社会参与的工作机制，使未成年人保护不再谁都可以管、谁都管不了。

　　有法可依，依法难为？

　　“撬开门进去一看，一个在床上，一个在门边，都死了。”2013年6月27日南京市江宁区麒麟派出所社区民警王平元上门走访江乐燕家的两个孩子李氏姐妹，却看到如此惨状。这成了他这一辈子都抹不去的记忆。

　　拯救李氏姐妹的机会被一次次地错过。警察将曾侥幸逃脱的姐姐交还给吸毒母亲；一位担心“惹麻烦”的邻居最终退还了李家的钥匙。

　　很多人知道孩子父亲服刑，母亲不尽责，还对此伸出过援手，社区每个月给予800元救助金。这些救助为何没能挽救孩子生命？

　　接连发生虐童惨案，难道是南京有法不依吗？

　　我国现行未成年人保护法第五十三条规定：父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。

　　“那么有关单位是谁？有关人员是谁呢？”这不仅是南京市民政局社会福利与社会事务处处长周新华的疑问，众多媒体记者也纷纷质疑。

　　南京在立法时，幸遇国家层面的制度有了重大突破。2014年底，最高法、最高检和民政部、公安部联合下发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），确立了监护干预制度。它被认为是1991年未成年人保护法施行后，“未成年人保护法治史上的里程碑”。

　　南京的立法，最终以未成年人保护法、江苏省未保条例和4部门《意见》为基本制度框架，并作进一步细化。比如，询问涉案女性未成年人时，应有女性办案人员或社会工作者在场；询问过程全程摄像；办案单位共享询问资料，以减少对未成年人的重复询问等等。

　　为了不让孩子的命运寄托在不负责任的监护人身上，《条例》规定了两类行为可撤销监护人资格：监护人侵害被监护未成年人合法权益符合撤销监护人资格规定的，单独居住的未满十六周岁留守未成年人的父母拒绝履行监护义务六个月以上的，未成年人的其他监护人、未成年人救助保护机构、团组织、妇联、关工委、学校及相关单位等可以向人民法院申请撤销其监护人资格。上述单位和个人都没有提出申请时，民政部门履行政府救助责任代为申请。

　　同时，《条例》规定了父母或其他监护人不得实施的五种行为：以暴力侵害方式造成或可能造成未成年人身体伤害的；长期以饥饿等方式惩罚未成年人，使其生长发育受到不利影响的；让未满六周岁或者基于生理原因需要特别照顾的未成年人独处的；将未满六周岁或者基于生理原因需要特别照顾的未成年人交由无民事行为能力、限制民事行为能力或者患有法定报告传染病的人员代为照顾的；长期使用显著伤害未成年人自尊心的侮辱性语言的。

　　在“学校保护”方面的规定更加严格，明确禁止对学生嘲讽、辱骂、殴打、罚款等六种行为。明确规范“媒体责任”，“不得直接采访受害未成年人”。

　　最与众不同之处，还在于对未满六周岁儿童的特别保护。《条例》规定，父母不得让未满六周岁以下的未成年人独处。

　　这一系列具体明晰的规定，给执法提供了依据，使之违法必究，已经发生过的“与狗同住”一类伤害孩子权益的事件可休也。

　　烫手山芋谁来接？

　　现行未成年人保护法规定，保护未成年人是全社会的共同责任，涉及国家机关（教育、公安、民政及法院、检察院），社会团体（团委、妇联），自治组织（村委会、居委会）等部门或组织。

　　在国家层面，目前尚未设立统一的未成年人保护委员会。《江苏省未成年人保护条例》第五条规定，县级以上地方各级政府设立未成年人保护委员会，日常办事机构设在同级共青团。

　　“未保工作当然一直在做，但从江苏来讲，以前是以团委为主。从全国来讲，哪个部门做，实际上也不统一。从民政部来讲，现在也是在试点。”周新华说，他至今没有看到哪个中央文件，把这块工作视作民政的职能。

　　但对照新形势下国务院相关工作要求和民政部未成年人社会保护试点工作探索，南京市人大和市政府均认为未成年人保护牵头工作应由政府部门为主承担。《条例》规定市、区成立未成年人保护委员会，办公室设在同级民政部门，未保委办公室主任由同级民政行政主管部门负责人担任，副主任由同级共青团负责人担任。同时，明确了多部门协作的工作机制。

　　民政部门职能过去仅限于孤儿和流浪未成年人，现《条例》已涉及孤儿以外的困境儿童、18岁以下的儿童和青少年，对象由数千人拓展到近百万人。这对民政部门来说，不是一般的职能拓展，而是沉甸甸的责任。

　　“不出问题谁都管、出了问题都不管”正成为历史。《条例》明晰确定民政为主管部门，成本次地方立法最大亮点。

　　不是以制裁为主？

　　《条例》2014年底被纳入南京市2015年的立法规划，到2016年5月1日正式施行，历时8个月。这样的立法速度，离不开南京市人大、市委、市政府的大力支持。而坐了“火箭”的《条例》，能否让大家满意，禁得住实践的考验？

　　《条例》规定，学校或教师违反条例规定的，由教育行政主管部门责令改正；拒不改正的，对负有直接责任的学校负责人或者直接责任人员依法给予行政处分。机关单位及其工作人员发现未成年人被侵害不予报告，造成严重后果的，由其上级机关或者所在单位对直接责任的主管人员或者其他直接责任人员予以处分。新闻媒体违反条例相关规定，公布受害未成年人身份信息的，由文广新行政主管部门予以警告，责令改正。情节严重或者拒不改正的，依法追究新闻媒体负责人和直接责任人的责任。

　　普通居民发现而不报告是否属于窝藏？

　　如何鉴定打了孩子却说爱孩子的现象？

　　什么情形下的单独居住才为《条例》所不容？

　　面对上述问题，周新华说：“立法不是以制裁为主，重要的是维护儿童的权益，建立早发现、早干预机制。通过《条例》营造关爱保护未成年人的良好社会环境。”对于社会期待，周新华表示他们将竭尽全力。“立法起草组研究借鉴了上海、广州、山东、河南等地方法规和政府规章的具体内容，以及台湾、香港的成熟做法。还开了3场论证会。征求各方意见的座谈会更是不计其数。”

　　“南京饿死女童案、浦口虐童案等侵害未成年人权益的恶性事件不断发生。我们就针对一个个的个案，列出一条条的条例，能增一条是一条，能补一条是一条，为什么非要等到多少年以后再统一改？我觉得有一些法律就要趁热打铁，对未成年人的保护是刻不容缓的。大人能等，孩子能等吗？”南京市未成年人救助中心的专职社工何春兰认为，有法可依、可行比什么都强。