县域法治的“三门实践”

导读： 3年前，浙江省台州市三门县在全国率先推广“权力清单改革”，切实解决了行政审批“玻璃门”“弹簧门”等老大难问题，实现了“把权力关进制度的笼子里”。

县域行政行为法治化是依法治国的基础。3年前，浙江省台州市三门县在全国率先推广“权力清单改革”，切实解决了行政审批“玻璃门”“弹簧门”等老大难问题，实现了“把权力关进制度的笼子里”。

三门县全面推行权力清单制度的实践，彰显了用法治思维、法治方式反对腐败的根本出路。

“要正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，处理好公和私、情和法、利和法的关系。”

“依法治国的根基在基层。县委书记要做学法尊法守法用法的模范，做决策、开展工作多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，自觉当依法治国的推动者、守护者。”

1月12日上午，习近平总书记在人民大会堂与206名参加中央党校县委书记研修班的学员座谈时的讲话，让远在千里之外的浙江省三门县县委书记董服标心潮澎湃：“这是习总书记对我们的政治重托。”

两天前的1月10日，董服标就社会管理、县域治理、“郡县治，天下安”文化与本社记者秉茶畅谈。这位有着乡镇工作13年经历的基层官员告诉记者：“基层社会治理更重要的是县一级的治理，因为我们真正是在与老百姓直接接触，我们懂得他们的呼声和诉求，根据老百姓的内心表达，我们晒公权力，主动接受老百姓的监督;我们维护公民权利，保障老百姓的知情权、监督权、参与权。”

记者了解到，作为县域法治建设的重要支撑，三门县的“权力清单”制度建设已经走过3年。

“三清四明”晒权力

“以往乡镇层面在行政权力运行中，是办事不留档，监督无法有效进行;而监督方式单一，群众参与少，又使效果大打折扣，更重要的是问责缺乏统一标准，容易出现‘同案不同判’的现象，影响公信力。”1月10日午后，在三门县亭旁镇便民服务中心，该镇党委委员、纪委书记吴伟斌不回避问题，他站在权力清单电子网络显示屏前，向记者分析了当前乡镇行政权力运行面临的一些现实困境。

被誉为“浙江红旗第一飘”的亭旁是一个历史古镇，1928年5月发动的亭旁农民武装起义就发生在这里。这里也是浙江省第一个苏维埃政权——亭旁区苏维埃政府所在地。

2012年年初，台州市在46个市级部门和9个县市区部署开展行政权力规范化工作，三门作为试点县，迎来了实践契机。而亭旁作为历史重镇，又在探索实施权力清单制度上先行一步。

“破解上述难题的核心要点就是让权力运行有可以查询的轨迹，所以镇里要求所有人员在每个工作日对经办的权力事项逐一登记入册，做到有据可查。”吴伟斌边说边翻开一本《亭旁镇行政权力运行登记簿》，指着里面的每一条每一款向记者详细介绍。

“我们在调查中发现，在具体办理中，往往会有经办人不在岗、办理人资料不齐全等情况，这会影响到整个办理的顺畅性，甚至给了有些人推诿的理由，但进行逐一登记就规避了这样的人为因素。”吴伟斌介绍道，“亭旁镇共有106个行政村，64个是高山村，高山村群众上集镇办事，仅在山路上往返可能就要花费一天时间，折腾不起。”

记者了解到，截至目前，该镇共受理登记行政权力事项1156项，办理预约服务88人次，发放一次性告知卡3000多份。同时，该镇率先实施“预受理及一次性告知”制度，即群众到窗口办理行政权力事项时，即使提供的资料不全也必须受理，并书面一次性告知办事程序、申报材料、联系方式，并注明已提交、未提交、不规范需改正的资料，方便群众补正，切实解决行政审批“玻璃门”“弹簧门”等老大难问题。同时，还在便民中心特别实行了AB岗工作制，当A因故不在岗时，由B顶岗，确保工作的连续性。

三门县以亭旁镇实践为基础，以问题为导向，提出了“三清四明”的工作理念。“三清”即清权、清流、清责，通过权力清单制作把乡镇有多少权力可用梳理清楚，把权力运行的具体流程、时限规定清楚，把用权环节的岗位目标、常见风险、监督责任标示清楚。在此基础上通过突出服务、建章立制、厉行公开、强化监督，达到群众“办事明白”、干部“用权明晰”、办事“结果明了”、追究“责任明确”的四明目标。

“网络上随时可查，大厅显示屏上随处可见。这些清单让老百姓查起来顺手，办起事来方便。”三门县纪委常委、监察局副局长杨立君告诉记者，“亭旁镇将清理出的76项行政权力事项按照群众熟悉的业务性质重新归类，并配上流程图、办理期限、不依法履职须承担的责任，全部公示在乡镇办事大厅及网站中，让群众、工作人员一看就明白，既防止工作人员‘慢作为’‘不作为’‘乱作为’，又避免了老百姓跑‘冤枉路’、花‘冤枉钱’、生‘冤枉气’的现实问题。”

记者了解到，像亭旁镇这样“晒清单”见成效的乡镇和单位部门在三门县不在少数。如该县海洋与渔业局也是权力清单制度的先试单位。作为海滨之城，三门用于渔业方面的资金和项目众多。过去，因权力不透明，项目审批制度不健全、流程不规范、权力归于集中，导致监督失控，权力滥用，违法发生。

徐光庆，三门县海洋与渔业局渔业科原科长;陈必金，三门县海洋与渔业局原副局长;俞圣平，三门县司法局原局长(曾担任海洋与渔业局局长)。这3个人曾经都是三门海洋与渔业系统的强势人物。俞圣平曾当过乡镇党委书记，做事雷厉风行;而陈必金、徐光庆则是海洋与渔业系统的“老兵”，业务精通。他们都手握项目申报推荐、验收和补助资金发放等权力。而正是这样的权力，最终让他们沿着几乎相同的轨迹，在海洋与渔业这条船上一起“落水”。2014年1月27日，三门县法院以受贿罪分别判处徐光庆、陈必金、俞圣平有期徒刑5年、5年零2个月、5年零8个月。

“要依法行政，就必须让权力在阳光下运行。有前车之鉴，我们就必须彻底反思，面对眼前的工作更要有紧迫感、责任感。”董服标深有感触地说。

杨立君告诉记者，海洋与渔业局为推进行政权力和财政专项资金监管规范运行，截至目前，该局共梳理出行政权力事项186项、法定责任305项、问责依据11条。

从“治民”到“治官”

截至目前，三门县法定行政权力调整为4645项，其中县政府95项、部门4474项、乡镇政府76项(街道办事处23项)，重点监督权力269项。三门县权力清单的厘清和公开，有效避免了部门之间相互推诿和扯皮现象。

“县域行政行为法治化是依法治国的基础，三门县按照‘推进权力运行公开化、规范化’和‘把权力关进制度的笼子里’的要求，加快了全面探索的步伐。”董服标告诉记者，党的十八大和十八届中纪委二次全会以后，三门县在清理规范44个部门和乡镇政府行政权力的基础上，加大力度清理了县政府的权力。2013年6月24日，三门在县政府门户网站阳光工程网站率先公布了第一份“县域权力清单”，包括县政府及其部门、乡镇政府共7803项行政权力;同日，县人大常委会专题审议行政权力规范化、公开化工作，并作出了进一步推动该项工作的决定。整个审议过程通过网络、电视和微博直播，专家和公众互动，进一步凝聚了共识，扩大了社会影响。

“实际上，三门县的这种做法体现了社会的巨大进步，在这样的制度之下，人民群众逐步从‘义务本位’转向‘权利本位’，从当初的被动接受，到主动监督，而深层次解读，则是从法律上实现了‘治民’转向了‘治官’。”台州市人民检察院副处级检察员、党的群众路线教育三门督导组成员王建华向本社记者如是分析，“从2012年开始的三门县探索实施县域行政权力清单制度，前两年一直是该县纪委(监察局)牵头推动，2014年由县编委办牵头对权力清单进行调整，县纪委着手强化权力清单的监督执纪问责，将重点放在权力行使者违规用权的监督查处上，这也就意味着在思路上已经形成‘治民’向‘治官’的转变，为公民主动履行监督公权力的权利创造了条件。”

以亭旁镇为例，据吴伟斌介绍，在乡镇拥有的76项行政权力中，和百姓息息相关的则主要为违法生育社会抚养费征收、城乡居民社会养老保险审核、城乡居民大病医疗救助的审核等9项行政权力。特别需要关注的是涉及民生较广、群众关注度较高、容易滋生腐败行为等5个领域岗位。

在明晰了监督重点后，该镇先后开展公共资源阳光交易，细化交易目录、公开交易信息、规范交易流程;开展违法生育社会抚养费阳光征收，细化征收裁量标准、规范征收流程、公示征收结果。还绘制了这9项权力运行内部流程图、风险预警图、监督机制图、精确找出了运行风险点和监督要点，以及对应防控措施。

该镇还专门实行周回访、季督察。镇纪委每周对全镇本周或上月汇总受理、办理的行政权力事项，随机抽查1至3名行政相对人，进行电话回访，了解工作人员办事态度、效率、满意程度等。与此同时，亭旁镇还特意邀请该县纪委、县法制办对该镇行政权力事项办理结果情况进行督察。

“阳光是最好的防腐剂，只有公开，才能取信于民，才能引起群众的自主参与。”该镇党委书记祁晋表示，建立监督权力的运行机制，一个大的背景就是要公开透明。该镇对全部行政权力运行情况，在网站及办事大厅每月至少公开一次，主动接受群众和社会各界监督。

“权力运行的规范化、公开化，保障了公众的知情权、参与权、监督权，强化了公众监督，倒逼了依法行政。”董服标坦言，“三门全面推行权力清单制度的实践，彰显了用法治思维、法治方式反对腐败的根本出路。”

记者了解到，围绕财政专项资金监管、行政审批、行政处罚等容易滋生腐败的重点领域和关键环节，该县新出台《三门县财政专项资金管理办法》《规范行政裁量权办法(试行)》《实施行政审批事项形式审查和行政备案的若干意见》《公众参与公共权力监督实施意见》等10项制度，实现了“用制度管权、管事、管人”的体系构建，减少了权力滥用，促进了源头治理。

公民的“法律保护清单”

董服标在想，政府部门的“权力清单”已经对其执法权力进行了列举，该干什么不该干什么都已经比较明确了。但是，政府部门毕竟还是站在一个主动者的角度上去执法的，执法限度往往靠主观感觉去把握，这就难免有“出格”的时候。但假如有了公民权利的“法律保护清单”，执法部门在执法的时候不仅要践行自己的权力，还要兼顾公民的权利，这就促使他们不时设身处地地换位思考，使自己的执法严格地处在一个框架之中。

这种想法，与有着多年政法工作经验和对“县域法治”颇有研究的王建华不谋而合。“当公民身处在对方的执法环境中的时候，自己还拥有什么权利，自己的权利在什么情况下该被认定受到了侵犯?如果公布公民权利的‘法律保护清单’，以上问题则一目了然。这无疑更有利于公民依法保护自己的权利，进而也会促使和规范执法者正确行使自己的权力。”王建华进一步向记者解释。

王建华坦言，公布政府部门的“权力清单”，归根结底还是要维护和保障公民的合法权利，“权力”只是手段，“权利”才是目的。“从这个意义上讲，公民权利的‘法律保护清单’不仅是对政府部门顺利执行‘权力清单’的促进，更是公布‘权力清单’的目的所在。”

而在董服标看来，将公权力以清单的形式晒在阳光下，就直接赋予了公民的监督权、知情权、表达权和参与权，让人民群众明明白白享有权利，从而维护自己的权利。同时，让人民群众和社会组织参与到法治政府的建设中来，让国家权力与公民权利协调互动，实现以法治官、依法治权，从而实现依法执政、依法行政的目标，为弘扬法治文化，依法治国夯实基础。

“三门权力清单制度的生动实践阐释了国家权力与公民权利协调互动的‘县域法治’模式：一方面，权力规范方便了群众办事，维护了民权民利。另一方面，权力规范促进了减权简权，审批提速，达到了约束公权力的目的。”董服标告诉记者，“公民权利和国家权力之间的主从关系是宪法与法律的精髓，公民权利的适当张力是民主国家的综合体现。宪法的实现，最根本的标志就是公民权利和国家权力的协调共振和良性互动。在两者关系上，公民权利是第一，国家权力是其次，努力追求和达到公民权利和国家权力的平衡，正是我们‘县域法治’的目标。”

记者了解到，截至目前，该县依法核减76项审批事项;减少审批环节105个，取消申请材料137项，优化流程图231项;通过实施“形式审查”或“行政备案”，项目平均提速4个工作日。

政府公信力和满意度在群众心中的提高，让三门县在2013年度台州市党风廉政建设满意度测评中得分居全市第一，反腐倡廉工作成效、政府机关办事方便程度、政府机关办事公开程度、遏制和消除腐败的信心等四项指标也位列全市第一。