反思地方债务危机

我国政府应改革现有政绩考核体系，引导地方政府调整产业结构，因地制宜发展特色和优势产业，培育新的经济增长点，通过经济发展的资金实现市场化融资手段，不再增加地方政府的负债。

早在2007年国际金融危机爆发前，地方债务过重已威胁到经济的可持续发展，但在当时经济持续快速发展的情况下，经济增量轻易地掩盖了庞大的地方债务。然而，当经济增速下滑，地方政府的还债能力受到了质疑，问题便凸显出来。因此，可以说地方债务危机是在金融危机和欧债危机的冲击之下，逐渐浮出水面的。而实际上，地方债务危机是长期以来我国以政府为主导的经济发展方式的积累结果。

政府主导的投资模式是地方债务危机主因之一

第一，长期以政府为主导的投资模式，是地方债务危机形成的原因之一。投资作为拉动经济的“三驾马车”之一，在世界各国经济快速发展阶段都起到过举足轻重的作用，如日本在1965—1973年经济发展的最快时期，年均投资率约为36.2%，韩国略高一些，投资率在经济发展高峰期接近40%。相比这些国家，我国的投资率一直处于高位。从数据上看，从改革开放之初的1978年到2002年，资本对GDP的贡献率平均约为36%。而从2003年开始，资本对GDP的贡献率逐年上升，特别是2008年以后快速上升，2008年约为43.8%，2013年上升至53.9%。同时，在高投资率的背后，还存在投资结构不合理的现象——政府投资效率的低下和民间投资成本高企。这种长期以政府主导的对内投资主要形式，最终表现为政府举债，在2008年经济危机之后愈演愈烈，并逐渐显现。

第二，不合理的经济结构，制约政府的偿债能力，增加债务风险。特别是2008年为应对经济危机，各级地方政府在“稳增长”的前提下进一步扩大投资。在积极的财政政策支持下，大量资金投向基础设施建设，一方面造成地方建设重复投资；另一方面，因受地方政府财政资金的限制，地方政府成立在其控制下的投资公司，以便从多渠道进行融资，从而加剧地方政府的债务。同时，受“GDP政绩观”的影响，大量资金进入钢铁、电解铝、石油化工等重工业产业，在促使产业结构严重重型化的同时，导致产能严重过剩。然而，见效慢的科技创新、服务业等新兴产业却因为缺乏投资而发展滞后，为经济发展埋下隐患。

第三，地方政府对土地财政的过度依赖，债务压力日益凸显。自2007年以来，土地出让收入约占地方公共财政总收入的1/4，与地方本级财政收入几乎相当，而作为国家较为倚重的税收收入占比却呈下降趋势，增长幅度远低于土地出让收入的速度。房地产市场对地方政府收入存在某种 “绑架效应”：当房地产市场流动性充裕，房地产交易频繁时，地方政府从高地价和房价中获得较高收入，继而将其作为支持的重点和战略产业。这也是近年来我国政府出台一系列房地产调控政策，但效果甚微的主要原因。从今年的情况看，在全国经济增速放缓带来税收下滑的同时，土地出让收入的锐减使得地方财政不堪重负，债务压力日益凸显。

改变粗放的经济发展方式

地方债务债台高筑并非“一日之功”，与长期粗放型的经济发展方式密不可分。因此，要解决地方政府债务方式之一，就要彻底改变以前粗放型的经济发展方式，调整经济结构，提高政府的还债能力，促进经济的可持续发展。

首先，应明确界定政府主导型投资的投资领域，发展民营经济，化解地方债务危机。不可否认，在我国市场化转型期，以政府为主导的投资对我国改革顺利推进与国民经济持续稳定发展起到了根本性的作用。但是，以政府为主导的经济发展方式，因在宏观政策和资源上的倾向，使得国有企业对政府产生较强的依赖性，阻碍国有企业竞争力的提高，也对“私营企业”产生挤出效应，限制私营企业的发展。因此，正如党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”，应减少政府对经济的干预范围。同时，通过完善各项规章制度，通过法制化和规范化提高市场对资源的配置效率，提高国有企业的自主发展能力，为民间资本提供良好的投资环境，推动民营经济发展。通过合理的税收增强地方政府的还债能力，化解地方债务危机。

其次，应调整经济结构，培育新的经济增长点，提高地方政府的还债能力。长期以政府为主导的经济发展方式，在“GDP政绩观”的作用下，一方面，大量的投资投向见效快的重化产业，不仅造成产业结构的重型化，同时，政府的投资较热衷于经济最热门领域，导致部分行业过度投资和整体利润水平下降，使部分企业亏损严重，从而降低地方财政的收入，促使地方政府债务风险加大。另一方面，近些年地方政府对土地财政的过度依赖，土地成为地方政府向银行举债的资本，一旦房地产市场不振，土地价格不能上升，部分地方政府将无法按期付给银行利息，更难以偿还本金。可见，现有以重化工业和土地财政为基础的经济发展方式难以为巨额的地方债务买单。因此，我国政府应改革现有政绩考核体系，引导地方政府调整产业结构，因地制宜发展特色和优势产业，培育新的经济增长点，通过经济发展的资金实现市场化融资手段，不再增加地方政府的负债。在此基础上，随着新型产业的发展和地方财力的加强，地方债务便会迎刃而解。

（原文刊登在2014年10月23日《中国社会科学报》B07版 区域）