公正司法视阈下的人民监督员制度改革

编者按：制度没有“最好”，只有“更好”。人民监督员制度是一种新型的正处在发展和完善之中的监督制度，与其他新制度一样，有待于在实践中形成闭合的、关联的、科学的制度体系，使这一制度达到“更好”。检察机关在执行人民监督员制度过程中，认识上重视制度价值，工作中内化制度程序，实践中完善制度体制机制，是人民监督员制度走向成熟和定型的基础。作为陕西省人民检察院人民监督员，本文作者以公正司法视角出发，从监督范围、监督制度、监督作用三个方面提出了人民监督员制度改革的真知灼见。

党的十八届四中全会《决定》明确提出：“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”这里明确了人民监督员制度改革的重点和基本内容。一项制度能否充分发挥其功能，它取决于执行主体的理性认知和对制度机制的完善，取决于执行主体对制度进行吸收内化和更高层面的系统整合。如何推动人民监督员制度在实践中不断发展与完善？我们认为，要在认识上重视制度价值，在工作中内化制度程序，在实践中完善制度体制机制，具体讲要在以下三个方面深化改革：

一、重视制度价值，拓宽人民监督员的监督范围。从现有的监督体制来看，人民检察院在行使检察权的过程中，要接受人大的权力型监督、人民群众的权利型监督、社会团体与媒体的社会型监督、诉讼程序中的制约型监督等诸多主体的监督。人民监督员的监督，既不属于人民群众的权利型监督，也不同于国家机关人大的权力型监督，更不同于民主党派、社会舆论、媒体网络等社会监督。它与人大监督的区别在于监督层面不同，人大监督仅仅是宏观的、制度层面的和工作层面的，人大不能实施个案监督，而人民监督员的监督属于典型的个案监督，通过参与对个案的实际处理，发表意见或建议；人民监督员的监督也不同于权利型监督和社会型监督，它除了能够代表权利型监督和社会型监督的民意之外，还是一种制度化的监督与程序化的监督，在法定程序内对检察院查办职务犯罪活动进行监督，这种监督能够产生权利型监督和社会型监督所不具有的实体效力和程序效力。由此可见，人民监督员的监督不是简单在既有的监督阵营中增加一种性质同等的监督形式，而是创设了一种监督类型，是一种独立形态的监督，起到了沟通权利型监督与权力型监督的桥梁作用，使这两种监督形式的优势嫁接起来，填补了监督类型化中的空白，对我国既有的监督制度的构建及其完善有着深刻的启发价值。

制度的存在与发展取决于人们对制度价值的重视和认可。人民检察院和司法行政机关对人民监督员制度的价值认知，是推动人民监督员制度深入发展和不断完善的基础。如果检察机关能够充分认识人民监督员制度的构建意义，高度重视人民监督员度的科学价值，充分发挥人民监督员制度的监督机能，积极主动接受监督，以案件监督为重点，在取得实效上下功夫，就会使人民监督员制度在实践中不断完善和发展并取得明显效果。检察机关和司法行政机关重视制度价值，应当在执行人民监督员制度中加大案件的监督力度。（1）加大对人民监督员工作的重视力度。要把人民监督员制度的改革与发展纳入程序法治建设和新一轮司法改革的重要内容，调查研究，总结评估，推动发展；要将人民监督员工作作为检察机关和司法行政机关保证公正司法、提高司法公信力的目标要求，在实践中深入推进，强力实施，不断总结，促进完善，使人民监督员制度向制度化、规范化、法制化发展；上级人民检察院和司法行政机关要加强对人民监督员工作的业务指导，总结经验，完善机制，创新发展；对检察机关在推进人民监督员工作中的成功做法和先进经验，要及时进行总结、交流和推广，对在实践中遇到的困难和问题，要及时协调解决。（2）加大对案件的监督力度。检察机关在查办职务犯罪案件过程中，凡属“十一类案件或事项”需要人民监督员监督的，要全部按照规定启动人民监督员监督程序。为便于人民监督员掌握案件办理情况,发现监督线索,检察机关应对职务犯罪立案情况,对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,供人民监督员查阅。要积极探索“十一类案件或事项”的举报、受理、立案、处理结果等情况向人民监督员通报并接受监督的方法、形式、程序和制度。（3）加大对人民监督员履职工作的保障力度。人民监督员在监督案件过程中，检察院的办案部门人员要全面、客观、细致地给人民监督员介绍案情，耐心回答人民监督员的提问。说明与案相关的法律适用情况和拟作决定的意见。人民监督员要求旁听案件、播放讯问录像、听取有关人员陈述、听取本案律师意见的，人民检察院必须予以保障。对案件监督过程中，监督员表决意见与检察院拟作决定不同的，检察院要及时地向人民监督员反馈并认真听取监督员意见。（4）加大监督范围的拓展力度。检察院除“十一类案件或事项”必须启动法定的人民监督员监督程序之外，还要积极探索与创新人民监督员对检察机关的监督途径，拓宽监督范围，把人民监督员的监督引向检察机关其他工作层面。人民监督员监督制度不应当有范围限制，只要是检察机关职权范围内的，无论是否有其他监督手段，都不能剥夺人民监督员的监督权利。人民监督员制度的发展方向应当是对检察机关所有办案行为都进行监督。比如，将拟不起诉的普通刑事案件也可以纳入人民监督员监督的范围，这样可以提高检察干警工作责任心，促进办案部门自由裁量权的正确行使。又比如，民行监督问题，工作中缺少操作性法规指导，在这种情况下，更需要人民支持和人民监督。

二、促进制度内化，完善人民监督员制度的具体规定。一项新制度出台后，能不能使制度的价值理念、核心原则和科学程序内化为执行制度主体的自觉理性和实践认知，这是制度发挥效能的基础和关键。如果一项制度不能被执行主体吸收与内化，在执行中只能是一种形式主义和走过场，制度的内在功能不能得到充分发挥。人民检察院是国家法律监督体系中享有的监督权力最多、监督效果最具有权威性和刚性的一个监督主体。人民监督员制度的实行是对法律监督者自身的一种监督，有利于提高检察工作透明度和司法公信力。人民检察院能否主动接受人民监督员监督，自觉拓宽被监督的范围，很大程度上取决于人民检察院对制度价值的认同和对制度机能的吸收与内化。实际上，人民监督员的监督程序是检察机关通过制度化的形式将特定的社会监督转化为检察机关内在监督的一种监督形式，人民监督员制度实施的社会效果好坏，直接取决于检察机关对人民监督员制度的创造性地执行和制度转化工作，人民检察院要在实践中积极寻找制度转化的着力点。比如，在修改刑事诉讼法时，要在《刑事诉讼法》第一百六十二条中增加“人民检察院办理直接受理立案侦查案件，应当接受人民监督员的监督”的条款；在《人民检察院组织法》总则中增加一款“实行人民监督员制度”的概括性规定，或者在第二章人民检察院行使职权的程序中，增加“实行人民监督员制度”的相应规定。在条件成熟的时候，建议由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》，从人民监督员的法律地位、工作职责、选任方式、管理办法以及监督范围、监督程序、监督效力、保障机制等方面作出明确规定。为了使人民监督员制度走向制度化和法制化，检察机关还要在人民监督员制度全面实施的基础上，通过深入调查研究，建立和完善配套的相关制度。要通过修改《人民检察院刑事诉讼规则》，具体规定人民监督员对“十一类案件或事项”进行监督的办法和程序。同时，检察机关要建立和完善《人民监督员意见建议办理规定》、《人民监督员例会制度》、《人民监督员工作定期通报制度》、《人民监督员参与涉检信访案件听证会制度》等，进一步规范人民监督员工作，完善监督工作机制，充分发挥人民监督员制度的社会监督功能。人民监督员履行职责的保障工作，是人民监督员监督程序运行的基础，是依法监督、及时监督和有效监督的保证。人民监督员参加监督活动，要全面保障人民监督员参与各项活动的费用和补助，及时提供运输工具，安排好人民监督员的后勤服务，积极与人民监督员所在单位联系沟通，保证各种监督活动的顺利进行。

三、发挥制度作用，以人民监督员制度提高司法公信力。人民监督员制度能否在实践中发挥好实际作用，达到制度本身的预期效果，除了检察机关的理性认知和加快制度吸收与内化之外，很重要的一个条件就是不断提高人民监督员的执法能力和监督水平。监督质量的高低和监督效果的好坏，与监督者的素质、能力、知识水平紧密相关。建设一支高质量的监督者队伍，是发挥人民监督员制度作用的关键。实施人民监督员制度的过程中，要在不断提高监督质量上下功夫。（1）严格标准选任人民监督员队伍。司法行政机关要坚持标准，严格条件，把好关口，在党政机关、人大机关、社会团体、各民主党派、大专院校、事业企业单位、基层群众自治组织等机关和单位中把那些政治可靠、工作负责、公道正派的工作人员选任为人民监督员，提出拟任人民监督员人选后要向社会公示。拟任人选中,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。对拟任人选经公示无异议或者经审查异议不成立的,作出选任决定、颁发证书并向社会公布。对于长期不履行监督职责或者不适宜再担任监督员的人员要及时调整。（2）大力提高人民监督员素质。欲想善其事，必先利其器。人民监督员要履行好监督职责，必须认真学习，不断提高自身法律知识水平和依法监督能力。首先，这是由监督工作本身所决定的。监督从某种意义上讲，是一种制约制衡机制，是一种纠错机制。人民监督员要发现人民检察院查办职务犯罪案件过程中的问题和不足，必须自己懂得法律，熟悉法律，是这方面工作的“内行”，这样才能做到及时监督、准确监督和依法监督。其次，这是由人民监督员对案件监督评议的内容所决定的。人民监督员对案件评议的内容包括：案件事实是否清楚，主要证据是否确实充分；适应法律是否正确；办案程序是否合法；检察机关拟作决定是否正确；办案人员是否严格执法，有无违法违纪等。这些内容有关法律、法规和司法解释作了明确的规定，有统一的标准和尺度。人民监督员在监督过程中，必须把握和熟悉法定的标准和尺度，并以此来衡量和评判检察院的办案活动。再次，这是由监督制度的性质所决定的。人民监督员的监督活动，虽然是社会监督的一种特殊类型，但就其监督的内容来看是对检察院查办职务犯罪案件的侦查、起诉等活动所进行的监督，实际上是一定范围内的法律监督，它本身也需要接受社会监督。更重要的是，人民监督员的监督，是一种制度化的监督，同时也是一种程序中的监督，尤其是这种监督能够产生实体效力和程序效力。这就要求这种监督要有更高的合理性、公正性和公平性。因此，学习和掌握相关法律、法规和司法解释的规定，熟悉党的路线方针政策，是人民监督员履行职责，依法进行监督的基础。（3）及时收集整理和编辑出版人民监督员工作学习资料。司法行政机关要修订和编印人民监督员工作手册，汇集人民监督员工作的相关制度、人民监督员相关的法律和司法解释、人民监督员实施监督的案例选编等，供人民监督员在工作中学习和参考；人民监督员制度方面的规定，监督程序方面的法律、法规、司法解释等出现修改或有新法规出台，要及时组织人民监督员学习培训，提升监督能力，保证监督依法进行。

人民监督员的监督处在社会监督和法律监督的交界地带，它监督的范围是特定的和有限的，监督的客体仅限于“十一类案件或事项”。要充分发挥人民监督员制度的功能，还需要构建一个闭合的、关联的、科学的制度体系。检察机关主动接受监督，积极搭建监督平台，努力推动监督制度内化，不断探索监督制度的体制机制，大力寻找制度运行的内在规律，全面提高人民监督员的监督素质，这是人民监督员制度进一步发展和完善的重要前提与基础。我国全面深化改革可以说已经进入制度建设时期，各种各样监督制度的构建，成全面推进依法治国过程中的一个系统工程，也是我国深化改革的路径依赖。我们相信人民监督员制度的发展与完善能够在我国制度建设历史画卷上涂上浓墨重彩的一笔。

参考文献：

[1]汤维建，人民监督员的制度价值与制度边界[Ｎ]，检察日报，2010.4.14；

[2]陈卫东，检察机关职权行为皆可纳入监督范围[J]，人民监督，2014（6）；

[3]吴仕良，认真学习，履行职责，不断提高人民监督员的监督水平[Ｊ]，陕西检察，2005（1）（18—19）。

作者简介：吴仕良（1959—），男，陕西旬阳人，陕西省人民检察院人民监督员。

（作者：陕西省人民检察院人民监督员吴仕良 编辑：贺军）