王瑛：选择PPP合作机构的政府采购制度安排

财政部政府采购管理办公室主任 王瑛  

2014年12月01日  来源：中国政府采购网

为了贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府与社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)发展的制度体系，需要在PPP工作的采购程序、融资管理、项目监管和绩效评价等各方面做出一系列制度设计和政策安排。其中，关于选择PPP合作机构的政府采购制度安排，主要有三方面重点问题。

　　一、按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法 

　　按照政府采购的方式选择PPP合作伙伴既是国际惯例，也是一种规范、有效的做法。PPP谋求建立政府与社会资本的长期合作关系，政府既要支付或补贴费用，也要负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。

　　从本质上说，PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴，应当被纳入政府采购监管体系。各国实践表明， PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务；另一类是使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。

　　从概念上看，PPP也符合世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）对政府采购的定义，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。因此，世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织和有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。例如，联合国《私人融资基础设施项目法律指南》强调，特许经营应采用联合国颁布的采购示范法中的服务采购方式。欧盟在今年2月对其政府采购系列指令重新修订时，特别针对选择特许经营承办企业（或组织）的原则、方式、程序、评估标准、合同变更、履约监管等内容，按照政府采购的有关规则和要求作了规范和完善。同时，我们也注意到欧盟成员国、日本、韩国等国都将特许经营列入了GPA出价。

　　最后，从我国政府采购法对采购活动和服务采购对象的定义来看，PPP项目选择合作机构的活动也应当遵循政府采购法律制度规定。

　　二、PPP采购与传统采购的区别 

　　虽然PPP项目的采购程序遵循政府采购规则，但PPP采购与传统采购相比，具有一定的特殊性：

　　一是PPP项目的采购需求往往比较复杂，难以一次性通过采购文件进行完整、明确的描述。很多情况下，都需要合作者先提出解决方案，再由项目实施机构结合项目需要提出采购需求，并通过谈判不断进行修正和优化，直至合作者提供的解决方案和采购需求能够比较好地契合。

　　二是PPP项目并不都是以价格作为核心竞争要素。比如一些收费高速公路，可能要求参与竞争的潜在合作者各自提出最短收费年限，导致项目在采购环节无法单纯以价格进行竞争。此外，有些实际回报率低的公益性项目，政府还可能延长特许经营权限，来满足项目管理和实施的需要。

　　三是PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度也较传统采购项目低，采购活动失败的几率比传统采购更高。

　　四是PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个一揽子的合同体系也可能是多轮采购后签订多个合同，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

　　五是PPP项目大多面向社会公众提供公共服务，采购结果的评定需要考虑服务对象的切身感受，不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还需要结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式，综合评价PPP项目的实施和管理效果。

　　三、推进PPP项目政府采购管理的基本设想 

　　PPP项目适用政府采购法律制度，既是政府采购法的基本要求，也是行之有效的务实做法。一方面，我国的政府采购法律制度规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，并授权监管部门可以认定新的采购方式。这些法定的采购方式，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，使PPP项目采购更具可操作性。另一方面，我国的政府采购法律制度还规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。将PPP纳入政府采购体系，也将促进我国政府采购市场开放，与国际规则对接。但是，由于PPP项目在采购需求、竞争方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面的特殊性，其采购管理不能简单套用现有的政府采购法律制度规定，而需要在政府采购整体法律框架下，作出特殊的制度性安排与创新。

　　一是在现行的政府采购法律制度框架下进行顶层设计，并充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验和做法，特别是借鉴联合国贸易法委员会《私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。

　　二是结合PPP项目采购特点，在现行法律规定的五种采购方式基础上，按照法律授权创设新的政府采购方式，即竞争性磋商，重点是引入两阶段采购模式，着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”基本目标上来。

　　三是创新PPP项目采购程序，如强制资格预审，现场考察和答疑，采购结果、合同文本公示，采购结果确认谈判，邀请质量检测机构及PPP项目服务对象参加履约验收和评价等，以保证项目采购的成功率以及项目采购的质量和效果。

　　四是创新项目监管方式，结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险。同时，推进信息公开，自觉接受社会监督。

　　（本文根据作者在第六届“中国-亚行知识共享平台：深化公私合作”研讨会上的主题发言整理）