国家新区：从稀缺到均衡
17.12.2014 14:15
本文来源: 中国在线
导读： 日前，中国国务院正式批复同意设立四川天府新区，这意味着天府新区跻身“国家队”，成为中国西部地区第5个国家级新区。
日前，中国国务院正式批复同意设立四川天府新区，这意味着天府新区跻身“国家队”，成为中国西部地区第5个国家级新区。在天府新区之前，今年中国已经批复了4个国家级新区，分别是陕西西咸新区、贵州贵安新区，青岛西海岸新区、大连金普新区。
据《中国产经新闻》记者了解，国家级新区，是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。
从22年前我国设立的第一个国家级新区—浦东新区的经验来看，在一段时间，新区获得了国家在税收和重大项目审批上大力度的政策支持，并在引领改革开放工作，取得了惊人的成绩。
如今，上海又是第一个建立了自贸区。各地方也开始热情高涨地在自贸区上开始角逐，这让新区的光辉色彩似乎有些暗淡。
那么，历经了22年的探索，在自贸区的裹挟之下，国家级新区将面临着怎样的发展生态？在接下来的改革与开放中，国家新区将要如何摆脱当前问题，在布局以及角色定义上又将呈现哪些趋势非常值得关注。
自贸区与新区属不同序列
最初，各地方对于国家级新区的热衷并不比现在对于自贸区的热衷程度低，这是由于它的稀缺性。
从1992年上海浦东新区设立，开启国家级新区时代，到2006年国务院正式发文，成立第二个国家级新区—滨海新区，整整过去了14年。间隔如此之长，让其珍贵性尽显。
2010年，时隔4年之后，重庆两江新区获批，新区从沿海走向中西部，而且批复进度加速。
两江新区获批后，2011年浙江舟山群岛新区获批，2012年8、9月份甘肃兰州新区、广州南沙新区两个国家级新区接连获批，接下来的一年则没有再批一个。
自今年1月份开始，众多国家级新区获批。1月份西咸新区、贵安新区同日批复，之后，青岛西海岸新区、大连金普新区获批。在这种节奏下，有人调侃国家级新区已进入“批发式”审批模式。
知名经济学家宋清辉在接受《中国产经新闻》记者采访时则表示，2014年以来，多个国家级新区的密集批复，批复速度越来越快，时间越来越短，呈现加速之势，这种“批发式”下的国家级新区，打破了物以稀为贵的市场格局，就变得不值钱了。我们都知道，稀缺性才使得国家级新区这块金字招牌显得异常珍贵。
中国人民大学区域经济研究所所长孙久文则对《中国产经新闻》记者表示，虽然批复间隔缩短了，但是新区数量并不算多。
在新区密集落地的2014年，一个重要的背景是上海自由贸易园区的试验。2013年上海自贸区开始试验，到了2014年，自贸区模式所探索的经验也将向全国推广。
有人分析称，自贸区的推广很可能会取代国家级新区。对于这一问题，宋清辉和孙久文均表示不赞同这一结论。
宋清辉表示，自贸区和新区定位和功能不一样，自贸区是对外开放的试验区，国家级新区主要是推动新型城镇化建设，因此不能把自贸区与新区相提并论，两者更不能互相替代。
孙久文也认为，要对国家级新区和实验区有所区别，上海自贸区是中国上海对外贸易实验区，做试验区比较少，是需要把经验总结出来在全国推广。新区和自贸区完全是两回事，不在一个序列，不能相提并论，不会互相取代。上海自贸区主要是对外开放，以服务业为主的对外贸易，是一个政策性的试验。新区大部分是以土地开发、产业发展，形成一个地区的新的增长点为主。
还有多位专家在接受相关媒体采访时表达了相同的观点。
“自贸区和新区功能不一样，发展方向也不一样，所以不能把自贸区与新区相提并论。” 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示，自贸区实际上是对外开放的试验区，和新区不是一个层面的东西，不能互相替代。
中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀的观点与此相同，他也认为自贸区是一种开放战略，是以开放倒逼改革的做法，而新区的主要任务是推动新型城镇化，二者定位、内涵不同。
新区面临行政体制矛盾
如此看来，新区的存在是有其特定价值的，自贸区并不能将之取代。那么，在新的改革与开放浪潮中，新区将要如何解决现有问题，在地区发展中扮演着什么样的角色显得尤为值得关注。
宋清辉对记者表示，我国国家级新区历经22年发展，尤其是在新获批的新区越来越多、面临行政体制矛盾等诸多问题的情况下，国家级新区是否还能继续引领开发开放，答案是显而易见。
国家级新区获批之后，对于地方来说，省级经济社会管理权限是一个非常棘手的问题。新区由谁来管，怎么管，是当前行政体制下，新区所面临一个突出的问题。
据肖金成向媒体介绍，天津滨海新区也碰到过这个问题，刚开始滨海新区只管规划、开发和招商，下面还有3个行政区塘汉大（塘沽、汉沽、大港），不属于新区而是隶属于天津市管辖，这就产生很多问题。
最后，通过行政体制改革，先是将塘汉大合并为滨海新区，再是撤销塘汉大工委和管委会，由滨海新区区委区政府统一领导街镇，调整行政区划，进行机构改革调整，解决了这一问题。
这一项改革涉及多部门、多方面的利益，改革难度非常之大。
目前，除了浦东新区和滨海新区外，其他新区还未将自己打造成一级政府，那么，对于新区来说，为了解决跨行政区域冲突，打造一级政府是否必要呢？
对于这种行政体制上的冲突，宋清辉表示，在目前获批国家级新区中，各地的规划方案都不相同，只有通过政府分类指导才能增强政策的针对性，发挥比较优势和增强区域的核心竞争力。
他认为，将新区打造成一级政府有利于统一领导、调整行政区划和进行一些大胆的改革，是完全有必要的。要想完美地解决新区与行政区之间的权限以及制度等方面矛盾与冲突，这无疑考验地方的改革勇气和智慧，这不但需要大量艰苦的行政体制改革工作，把规划区、行政区、功能区一体化之外，还需要把新区做实成一级政府。否则，两者利益平衡将会被打破，造成新区与行政区的矛盾。
肖金成认为，新区应该把规划区、行政区、功能区一体化，就是把行政区放在新区下面，做实新区。因为在新区这么大范围进行开发，必然会碰到行政体制问题，不解决就不能前进。行政体制不统一，各种错综复杂的矛盾就会浮现，造成行政区和功能区的分割，各搞各的。
陈耀则表达了不同的看法，他认为，虽然行政管理体制问题对新区是件麻烦事，不调整的话将会面临土地开发、招商引资等方面的混乱无序状态，但不一定要走浦东新区和滨海新区那样成为一级政府的路子。
在理顺新区体制的过程中，应该如何保护行政区的正当利益，也是一个无法回避的问题。长安大学城市研究所所长王圣学认为，应该像传统开发区和行政区之间进行利益分成那样，新区也应该与行政区进行利益共享，而非单靠行政命令来强行推进。
孙久文则表示，所有的开发区可能和当地政府都存在一定的矛盾，这就需要逐步地化解。这种体制还是在探讨中，新区的模式有很多，很多是不一样的。比如滨海新区，它是一个开放区和行政区的结合，也有一些就不是这样，比如舟山群岛新区就是整个舟山市。需要分别对待，不能一概而论。
新区未来角色
国家级新区批复密集，行政体制下矛盾突出，自贸区如火如荼，国家经济发展的转型等，这一切的变化都让新区在功能定义和扮演角色与22年前有所不同了，那么，新区的未来之路何去何从呢？
“新区在过去一段时间内曾经引领改革开放，由于市场环境的改变，新区呈现出审批加速并重点向中西部布局的趋势，这赋予了新区不同的意义，扮演着带动区域经济发展的城市型增长极的作用。”宋清辉对记者说。
他表示，未来，新区将朝着产业聚集区的方向去发展，如它既有传统开发区集聚产业的功能，又有城市功能，将推动产城一体、产城融合发展。
孙久文认为，新区的角色会越来越重要。我们现在所主张的新区已经不是过去那种开发区性质的了，现在所主张的是建设产业新城。新区未来的发展将会被赋予“新城市”这样一个东西，当它成熟之后，就会逐渐向着这个方向转化。
从空间上看，目前整个中部没有新区，这个地方应该是未来新区要着重考虑的。还有就是京津冀的协调发展，目前京津冀地区只有一个滨海新区，河北和北京都没有，这也应该是下一步考虑的重点。
“在新区的分布中，中部地区还是空白。”陈耀认为，中部地区承担着重要的城镇化任务，有的地方城镇化水平还不高，新区应该是这一地区城镇化的重要抓手。因此，未来这一地区仍需要国家级新区布局。
肖金成认为，新区应该着重培育经济增长极，下一步应该通过新区的布局带动欠发达地区发展，而这些地区的新区需要国家力量的介入，进行大规模和高强度的投入。
孙久文认为，新区未来的政策还会进一步放宽。今后还是应该更多的批复一些新区，但对自贸区的审批要慎重，首先自贸区是一个试验区，是为了总结经验才搞的，如果还没成熟就大面积铺开的话，是试对还是试错就不好讲了。
国家级新区的未来之路是否成功将直接影响区域经济发展，解决现实问题，在新的经济常态下，科学合理定义功能，扮演好带动经济发展的角色，是其真正的价值所在。
本文来源: 中国在线
17.12.2014 14:15